政府执行力
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政府执行力
徐 珂 著
新华出版社
编者的话
《政府执行力》一书是国内第一部研究政府执行力的专著。
年月日，温家宝总理在十届全国人大四次会议上所作的《政府工作报告》中明确提出，建立健全行政问责制，提高政府执行力和公信力。这是“执行力”概念第一次被写进《政府工作报告》,标志着政府执行力建设被正式纳入国家治理范畴。2007年3月5日，温家宝总理在十届全国人大五次会议上所作的《政府工作报告》中提出，当前和今后一个时期，要以转变政府职能为核心，规范行政权力，调整和优化政府组织结构与职责分工，改进政府管理与服务方式，大力推进政务公开，加快电子政务和政府网站建设，提升干部队伍素质，全面提高行政效能，增强政府执行力和公信力。这再一次表明了中央提高政府执行力的坚定决心。
在这期间，一些理论工作者开始致力于政府执行力的探索，取得了一些成果，但观点比较分散，缺乏系统性。《政府执行力》以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，按照科学发展观的要求，以经济社会发展对政府执行力的要求为依据，以政府执行力的现状为基础，以干部实际工作中所需的实际能力为中心，以新形势新任务对政府执行力提出的要求为导向，以从根本上提高政府执行力为主线，系统探索了提高政府执行力的措施和方法。它的问世，必将为进一步加强对政府执行力的研究提供借鉴，奠定坚实的基础。
综观全书，《政府执行力》具有如下几个方面的特点：
一是主题重大。中国共产党既是领导党，又是执政党，这是中国政党制度的一个重要特点，也是区别于西方国家政党制度的一个显著标志。相比党的领导主要是政治领导而言，各级政府是国家政治运作的枢纽，更偏重于执行。中国共产党要贯彻党的主张意志，谋取政党利益，就必须掌握行政权力，通过政府施政来实现。政府的执行力是党的意志和主张能否实现的关键性因素。同时，政府作为党的意志和主张的执行者，本身也存在着决策、执行、监督三个环节。遵循群众路线制定的党的一系列路线、方针、政策要再次“回到群众中去”，转化为现实的力量，就离不开政府的决策、执行、监督环节。而当政府的决策制定以后，政府的执行就上升到主要矛盾和矛盾的主要方面。政府能否将自己所做出的一系列决策为人民群众所理解并掌握，化为他们的具体行动，取得预期的效果，是政府决策能否顺利执行的决定性因素。因此，政府执行力是政府工作的生命力，也是我国行政管理研究的重大课题之一。
二是现实针对性强。当前，我们正在以科学发展观为指导，贯彻落实国家“十一五”规划，全面建设小康社会，加快构建社会主义和谐社会，努力开创中国特色社会主义事业的新局面。胡锦涛总书记在党的十六届五中全会第二次全体会议上的讲话中，从战略和全局的高度，精辟分析了我国在全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化新的发展阶段，经济社会发展所呈现出的十个方面的重要阶段性特征。这些阶段性特征，归结起来，就是党的十六届六中全会《决定》所指出的“四个深刻”和“两个前所未有”，即：经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，权益格局深刻调整，思想观念深刻变化；我们面临的发展机遇前所未有，面对的挑战也前所未有。面对复杂多变的形势，继续坚持以科学发展观统领经济社会发展全局，任务特别复杂繁重。这迫切需要各级政府具有高度的历史责任感、强烈的忧患意识和宽广的世界目光，运用高超的政治智慧，创新求实，提高执行力。但是，与全面贯彻落实科学发展观和加强和谐社会建设的要求相比，我国现行行政管理体制仍有许多不相适应乃至很不适应的地方；干部的素质和能力与实施“十一五”规划，全面建设小康社会的要求相比还存在很大差距；行政文化也存在缺乏诚信和活力问题等。这一切，严重制约了政府执行力的提高，要求我们必须尽快加强对政府执行力的研究。《政府执行力》适应了这一迫切需要，以政府执行力为主题开展研究，必将为各级政府推进自身执行力建设发挥智囊、参谋、咨询作用。
三是内容丰富。《政府执行力》第一章全面探讨了有些地方政府执行力不高的十二种表现；第二章分别从权益博弈、权大于法、“关系”的羁绊、欺上瞒下、群众与干部关系颠倒错位等五个方面（每个方面又分三点，共十五点）对有些地方政府执行力不高的原因作了全面的剖析；第三章分别从领会力、预测力、计划力、服从力、组织力、创新力、评估力、问责力、调整力等九个方面全面探讨了政府执行力的内涵；第四章分别从政府职能转变、政府机构改革、政府决策管理机制和建设法治政府、行政监督和效能监察等多个方面全面论述了深化行政管理体制改革，提高政府执行力的重要性、必要性以及具体措施和方法；第五章分别从选人用人、在工作中锻炼成长、干部教育培训等三个方面全面研究提高各级政府干部素质和能力，提高政府执行力的重要性、必要性以及具体措施和方法；第六章分别从行政理念创新、反腐倡“廉”、政风建设等三个方面全面论述了加强政府行政文化建设，提高政府执行力的重要性、必要性以及具体措施和方法。因此，《政府执行力》既研究了政府执行力存在的主要问题及原因，又从体制机制、干部、文化等三个方面探讨了提高政府执行力的措施和方法，是一部不可多得的全面研究政府执行力的著作。
四是思想深刻。《政府执行力》从“问题”意识出发，不满足于政府执行力已有的现状，居安思危，浸润着强烈的忧患意识。这是一种清醒的预见意识和防范意识，也是一种危机感、紧迫感、责任感、使命感。这种意识源于对政府执行力发展规律的深刻认识，能够从承平中预见危机，从有利中发现不利，未雨绸缪，防患未然，不断增强政府执行力。这种意识作为一种精神动力，能够积极发挥主观能动性，或通过理性反思总结提高政府执行力的经验教训，或通过积极批评揭露政府执行力的缺点错误，或从对政府执行力的肯定中发现潜伏的矛盾，或从对政府执行力现状的诊断中找出其进一步发展的要求，内含着对提高政府执行力的科学预见和积极建构。同时，《政府执行力》还创造性地思考问题，深入地挖掘提高政府执行力的措施和方法，充满了许多创新性的思想。所有这一切，对于提高我国政府执行力，努力推进政府各项工作，具有十分重要的理论和现实意义。
五是通俗易懂。《政府执行力》虽然具有很强的理论性，但却不流于说教或抽象的理论演绎，而是在占有大量材料的基础上，选取生动鲜活的案例加以深入浅出的剖析，既有学术理论的深度和广度，又能通俗易懂。它在论述每一个理论问题时都紧密结合现实事例，夹叙夹议，有张有弛,并时有警句，使人读来既饶有兴趣，又能从中获得许多启迪。
我们谨希望《政府执行力》这本书的出版能够为各级政府切实提高执行能力和执行效益提供一些有益的借鉴和帮助。
责任编辑
年月日 北京
目 录
第一章 何以惊动国务院—一些地方政府执行力不高的表现
一、“将在外，君命有所不受”─抗令不行
二、“你说你的、我干我的” ─有禁不止
三、推诿扯皮、乾坤大挪移─逃避执行
四、割发代首─歪曲执行
五、一台电脑搭售一个硬盘─附加执行
六、拿着鸡毛当令箭─盲目执行
七、“断章取义，为我所用” ─选择执行
八、照抄照搬，本本主义─机械执行
九、“上不推，下不动” ─被动执行
十、越俎代包─越位执行
十一、表里不一，阳奉阴违─虚假执行
十二、街亭失守，蒋干中计─错误执行
第二章 政策为什么执行不力─政府执行力的隐忧
一、 权益博羿─政府执行力的隐忧之一
二、 权大于法─政府执行力的隐忧之二
三、 “关系”的羁绊─政府执行力的隐忧之三
四、 欺上瞒下─政府执行力的隐忧之四
五、 群众与干部关系颠倒错位─政府执行力的隐忧之五
第三章 政府工作的生命力—政府执行力的内涵
一、“行动”之前—领会力、预测力、计划力
二、“行动”过程—服从力、组织力、创新力
三、“行动”后期—评估力、问责力、调整力
第四章 深化行政管理体制改革—提高政府执行力的基础
一、 政府职能转变—政府应该做什么
二、 政府机构改革—谁来做
三、 完善决策、管理机制和建设法治政府—政府应该做什么
四、 行政监督和效能监察—做得如何
第五章 提高各级政府干部的素质和能力—提高政府执行力的重要保障
一、 选人用人—各级政府干部素质和能力建设的基础
二、 在工作中锻炼成长—各级政府干部素质和能力建设的着力点
三、 干部教育培训—各级政府干部素质和能力建设重要途径
第六章 政府行政文化建设—提高政府执行力的源泉
一、 行政理念创新—政府行政精神文化建设
二、 反腐倡“廉” —政府行政环境文化建设
三、 政风建设—政府行政形象文化建设
第一章 何以惊动国务院
—一些地方政府执行力不高的表现
2003年底，温家宝总理在考察工作时“突然中途下车”，与一位叫熊德明的农村妇女进行交谈。这位农妇的一句“实话”引起了总理的同情心。总理亲自帮她讨薪，她第二天就拿到了被拖欠的工钱。同时，“农民工欠薪问题”由此也被提上了各级政府的公共议程。而熊德明也因此成了家喻户晓的人物，她也因此获得2003年度中央电视台经济年度人物社会公益奖。
2006年7月，温家宝总理视察河南期间，途中停车走进洛阳市孟津县送庄镇西山头村的村民家中。当地村民李剑雷因不满洛阳市区搞创建禁止进城卖桃，向总理“实话实说”。总理为此现场办公，洛阳市一夜之间就高效率地解决了桃农进城卖桃难题。洛阳其他县乡的瓜农也跟着进城直销的政策，和送庄镇桃农一样拿到了“进城直销特别许可证”。
第一章何以惊动国务院为什么在一些地方这些关系百姓生活的问题那么难以解决？制度哪里去了？制度反思的成果哪里去了？那些大大小小的地方官哪里去了？倘若我们没有总理来过问这些常识性的事务呢？
太多的问题让人疑问，太多的事情让人担忧。痛定思痛，透过现象看本质。这些事例和疑问无一例外地说明了这样一个事实：
我们的有些地方政府执行力不高，我们的有些地方政府不作为甚至乱作为！
一、“将在外，君命有所不受”——抗令不行
《三国演义》有一段几乎家喻户晓的故事：赤壁之战后，诸葛亮调兵遣将追杀曹操。诸葛亮神机妙算，算定曹操被自己部署的几路大军伏击后，必然走小路投华容道，就提前派遣关羽在此处斩杀曹操，并与关羽立下了军令状。果不出诸葛亮的预料，曹操遭遇蜀军的几次伏击后逃到华容道，只有铠甲不整的三百余骑随后。此时，关羽带领五百校刀手出现在曹操面前。但是，关羽与曹操狭路相逢，却只为当初曹操对他的恩义，放走了曹操。关羽对个人是重情义的，表现出了千秋仰慕的忠义；对国家却是抗令不行，放走了国家最大的敌人，失去了斩杀曹操的最佳机会，致使奸雄曹操走脱，给蜀国带来了无穷后患。
“将在外，君命有所不受”说的是将军可以根据战场的实际情况，灵活机动地运用战术来达到总体战略部署的目标。关羽“捉放曹”看似是“将在外，君命有所不受”，但实际上却是自作主张，与诸葛亮的战略部署相违背，其实质就是抗令不行。
抗令不行不仅出现在战场上，在政府中也时有发生，其表现形式只有一个：就是有的地方政府或干部的不作为，主要体现在不执行上级的命令，不落实国家的法律法规，不贯彻党的路线、方针、政策等方面。其原因有很多，有时因为一时意气，有时因为个性，有时因为私利，不一而足。其结果主要有以下几个方面：
一是破坏了下级服从上级的政治纪律。
二是使上级的命令得不到执行，国家的法律法规无法落实，党的路线、方针、政策得不到贯彻等。
三是对于个人来说，轻则得不到提拔，受到降职、撤职等处分，重则被判刑等。
四是往往给集体和国家带来巨大损失。
二、“你说你的，我干我的”——有禁不止
近年来，在我国的一些地方政府有禁不止的现象时有发生。
年月日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，对内蒙古新丰电厂项目违规建设和发生的重大施工事故作出严肃处理。内蒙古新丰电厂建设规模为2台30万千瓦燃煤机组，工程总投资2888亿元，2004年4月违规开工建设，2005年7月8日因抢进度、违规施工造成汽轮机主厂房球形网架坍塌，导致6人死亡，8人受伤。经查，该项目在建设过程中，当地政府有关部门和企业存在越权审批、违规批准征地、虚假申报、突击建设、违反招投标程序等严重问题，尤其是在国家有关部门将其确定为违规项目、明令停工后，电站建设施工仍未得到制止，是一起典型的漠视法纪、顶风违规并造成严重后果、影响极坏的事件。为了严肃法纪、政纪，维护国家和人民权益，会议同意对直接责任人员作出严肃处理，其中给予党纪、政纪处分7人，移交司法机关处理2人。
这样有禁不止的事例还有很多，令人触目惊心。“你说你的，我干我的”，对抗心态异常顽固。这很大程度上是受部门利益、集团利益的驱动，也与地方保护主义有千丝万缕的联系。
当前，一些地方政府在执行国家一系列宏观调控政策上总体上是好的，但也确有个别地区或者过分强调自身情况，找各种原因，让中央“法外施恩”，对中央调控政策一再置若罔闻，甚至逆风而行，致使有令不行、有禁不止成为中央调控政策无法见效甚至流产的根本原因。然而，一些城市房价居高不下、一些地方煤矿接连发生瓦斯爆炸导致严重人员伤亡的教训告诉人们：有禁不止，祸国殃民；有禁不止，害人害己；令行禁止，是国家之幸，人民之福。
三、推诿扯皮，乾坤大挪移——逃避执行
在当前政府工作中，推诿扯皮、逃避执行上级命令和国家法律法规的现象并不少见。
有的地方食品加工企业作业环境污秽不堪，肮脏的车间里，工人手拿饼干抹奶油，一根黑糊糊的木棍搅拌着锅里的原料，但就是不见有关地方政府部门来制止。等到被媒体曝光或被上级部门依法查处后，当地质检局却振振有词地说，他们确实帮助企业申请了食品安全证件，否则，企业就无法生产并进入流通领域，但由于食品监管机制变了，工作不如以前顺手，一些职能说不清楚，监管难度很大。而卫生局也理由充分地说，防疫站已经对企业生产环境好坏等前期工作，以及操作人员身体健康状况是否达标等方面进行了监管，并据此为企业颁发了卫生许可证，但在查处不合格食品企业，查封其产品后不久，企业又聘请了律师，将卫生局告上法庭，说卫生部门只管发证，无权查处，最后只好退还罚款，不了了之。
由此可见，有的地方政府部门，尽管国家的法律法规写得清楚明白，但却找这个理由，寻那个困难，反正就是不干。甚至只要觉得无利可图、出力不讨好或自己不愿意做的事情，就会想邪门、动歪念，百般推脱。于是，工商局推给了卫生局，卫生局推给了税务局，税务局推给了土地局，土地局又推给了工商局。这些地方政府部门不说不执行，也不说不做，而是找各种理由和借口逃避执行，将自己需要承担的责任“客气”地推给或转嫁给其他部门、社会或他人。最后，事情没做，问题仍在，实质上却是找借口欺上瞒下，逃避责任，拒不执行。既浪费了时间，耽误了工作，影响了机关效率，又把大量的时间和精力放在如何寻找一个更合适的借口上，自己也失去了获得上级信任的机会，贻误国事，害人又害己。
为此，有的地方政府制定了一些好的解决办法。比如：安徽制定了《安徽省行政执法责任追究暂行办法》（简称《办法》），首次将行政机关推诿扯皮列入责任追究范围。《办法》第十九条规定，涉及两个以上行政机关的行政执法事项，有关行政机关及其工作人员推诿、拖延不办，或者无正当理由不配合、不协助其他机关行政执法工作的，应当追究行政执法责任。根据实际造成不良后果的情况，给予其责令限期改正、通报批评、暂扣行政执法证件、取消行政执法资格、行政处分等处罚。北京市政府则规定本市65个执法部门必须向市民公示自己的“权力清单”，明确自己的职权范围和部门间的权力界限，市民在首都之窗网站可查到行政机关8735项行政执法事项及其对应的法律、法规、规章等，执法部门是否依法办事将能一目了然，等等。
四、割发代首——歪曲执行
有些人崇尚“权谋术数”，对不合自己口味的既定的制度绕道而行，还谓之通变。三国时曹操曾有令：践踏青苗者当斩首。可正好是他本人犯了规。但自己的头只有一颗，且不能再生。怎么办？于是就想出了一个“割发代首”的高招。既严明了军纪，又保全了头颅。高，实在是高！在一些人看来，这就是一种智慧，一种谋略，还颇为欣赏。其实大错特错。拿2006年8月1日起在全国范围内统一强制性征收二手房转让个人所得税来说，有些地方只要写个保证书，不论出手第几套住房，证明出售的房子是惟一住房，就能免缴所得税。结果大多数期房在收房后短期内就能转让，基本不需要交纳营业税，肥了某些个人和企业，亏了国家和集体。
从目前我国情况看，歪曲执行的现象主要是改变上级命令和国家法律法规的实质，曲解其义地执行。这种现象往往是由于政策执行者根据自身有利的部分予以实施，结果导致政策无法得到真正的贯彻落实，甚至收到与初衷相悖的绩效。其实质是一种典型的利己主义，是一种虚浮的工作作风，是官僚主义在作祟，是对人民群众权益的漠不关心和严重损害，是对既定制度的极不尊重，更为甚者，是对法律的藐视和践踏！它在损害人民权益、全局权益、国家权益的同时，必将受到法律的严惩，最终也害了自己。
五、一台电脑搭售一个硬盘——附加执行
当前，附加条件的执行较为普遍，其突出表现在各地、各部门、各行业制定的“土政策”上。尽管中央三令五申不允许对老百姓乱摊派、乱收费，但有些地方、部门就是不听，什么人头税、杂猪税、窗户税、建房税、修路费等，花样百出去掏老百姓的腰包。比如，广西壮族自治区查处县以上学校教育乱收费117起，违规收费金额达890余万元，给当地群众带来了不合理的负担。有人追查下来，责任人则以“根据上级文件精神，结合本地实际，取之于民，用之于民”，一句“结合”把乱摊派、乱收费的行为变得合情合理了。
可见，附加条件的执行主要是一些单位、部门、地区和行业打着贯彻中央和上级政策要联系实际的幌子，为了实现部门、集团甚至是小团体的私利，恣意篡改中央和上级的“旨意”，得出的结论却是上级精神、中央政策得到了落实，本单位、本地方、本部门的特点得到了体现，工作也必然卓有成效，结合得好更是一种“创新”。而实际上却是违背中央和上级的精神，制定不切实际的规定和做法，结果是损害大局，使上级精神、中央政策得不到贯彻落实，从而影响了整体计划的推进和发展。其主体是想出名挂号捞取好处的干部，其思想根源是“官本位”和私利在作怪，其结局是只对自己或亲属或小团体负责，而对党和国家的事业不负责，对民族和人民的权益不负责。此外，附加条件的执行表面虽然出在基层，根子却在“上面”。现在一些部门和地方不根据实际情况出台许多硬性指标，搞“一刀切”。基层干部为了不超标或完成指标，不得不违反政策甚至国家法律，制定乡规民约。而事情发生后，“上面”却把责任推到基层身上，使基层有苦难言、有口莫辩。
六、拿着鸡毛当令箭——盲目执行
盲目执行是指方向不明决心大、能力平庸的干部在不了解中央政策和上级意图的情况下片面执行中央政策和上级命令。盲目执行型干部带有比较浓厚的计划经济时期的特点，他们往往盲从上级领导而不管事情的好坏和对错，不认真履行自己的职责，或对事情不管不问，甚至干脆当起了上级领导的“帮凶”。
原中国农业银行重庆市分行行长吴让揖因违反职权和相关规定，而其三个手下跟随盲目执行，被认定构成犯罪就是典型的一例。1998年2月，四川盛世集团老总谌治武到吴让揖的办公室，口头描绘了一张公司发展蓝图——即将收购重庆的一家上市公司，还要把四川的一家航空公司迁到重庆发展，希望得到银行的资金支持。何国栋、王军、张勤当时均任农行重庆市分行国际业务部副总经理。3月5日，王军、张勤受命前往成都，对盛世集团申请开立信用证的相关事宜进行调查。但是，他们仅用了一天时间，就草草调查回渝。回到重庆后，王、张二人也向上级领导提出了一些正确意见，但同时在明知盛世集团提供的抵押物不能办理抵押手续的情况下，提出了“同意与盛世集团进行业务往来，确定授信额度在1000万美元以内开展业务”的建议。在吴违反规定收取10%的保证金时，三位副总也没有进行抵制。而且为了服从领导决定，没有对盛世集团的关联公司的开证资格、是否有真实贸易业务等进行审查。在最后一批信用证开出之前，张勤还签署了“盛世集团在3000万美元额度内为3家外贸公司提供90%担保应该是可行的”的报告。结果，法院因四川盛世集团24亿多元人民币和1474万美元没有收回一审宣判，吴因非法出具金融票证罪被判刑６年，其他三位副总也因盲目执行而稀里糊涂地犯了非法出具金融票证罪而被判刑。
七、“断章取义，为我所用”——选择执行
地处我国川南“鱼米之乡”的泸州市纳溪区，于2002年全面进行了农村费改税工作，费改税前不含投劳折资的负担为人均76元，费改税后人均45元。农村实施税费改革以后，农民的负担切实减轻了，农民得到了实惠，绝大部分农民对党中央、国务院的税费改革工作是拥护和支持的。但是，据地方税务部门统计显示，费改税前所欠税数额为212万元，费改税后仍有部分农民拒交农税，2002年全区欠税额为1424万元。其中的原因之一就是有的地方政府采取实用主义的态度，把各项举措对立起来，把同一规定的内容肢解开来，断章取义，与有关方面讨价还价，进行选择性执行。
选择性执行是指有的地方政府和干部为了自身和个人的权益，“耍小聪明”，“打小算盘”，蓄意寻找“政策的漏洞”，对上级指令、命令进行过滤，选择对自己有利的政策执行。比如，一些地方把“局级干部每年出国不超过一次”的规定，在实际中变成了“每年必须保证一次”，致使有些人出国变成了旅游，有些人出国为避开财经规定约束让企业出资，有些人在招待费的使用上相当模糊。其结果必然是坑了群众，害了自己。
公共政策的实行，本应是全面地理解并贯彻执行，但有些地区或单位在大局权益和局部私利冲撞抵触时，合自己“利”的就执行，不合自己“利”的就不执行，在执行中“见了黄灯赶快走，见了红灯绕道走”。置国家政策原则于不顾，站在小团体权益的立场上钻政策的空子，“断章取义，为我所用”，妨碍了上级部门政策和制度的实施。近年来，我国一方面花高价进口废钢，一方面又以低价大量出口废钢。造成这种现象的原因，就在于国家有关政策被一些部门钻空子，名曰创汇，实为浪费。
八、照抄照搬，本本主义——机械执行
一个美国人在俄罗斯的道路上看到两个俄罗斯人，一个人拿着铲子正在路边挖坑，且每三公尺挖一个坑，坑挖得很认真，也很工整。另一个工人却跟着把前一个工人刚挖好的坑马上回填起来，如此反复地持续着。美国人很好奇，便问其中的一个俄罗斯工人：“为什么你们一个挖坑，另一个马上便把坑给填起来呢？”那个挖坑的工人回答道：“我们是在绿化道路，我负责挖坑，第二个人负责种树，第三个人负责填土。不过，今天第二个人请假没来。”每个人都严格执行了制度，每个人也都很尽责，但效果却是相反的。故事是幽默的，但更多的是给我们的启示：机械执行、照抄照搬上级命令实际上是在以执行的名义破坏执行。
机械执行在我国主要是指有的地方政府和干部没有领会和理解中央政策和上级命令的要义、精髓，也没有与本单位、本部门、本地区、本行业的实际情况很好地结合，貌似执行，实质上干着破坏之事。机械地执行破坏了中央政策和上级命令的严肃性，使中央政策和上级命令的执行流于形式，一事当前，先看中央政策和上级命令条文怎么说。由此而来，不能创新，却倒成了有的地方政府不作为和乱作为的借口；出了问题，不从自身找原因，而找中央政策和上级命令的漏洞和不足。
机械地执行上级命令，犯教条主义，在我国社会主义革命和建设时期时有发生。在现实工作中，唯上唯书，照抄照转，遇事不动脑筋，不想办法的事例又何其多！究其原因，在官本位的思想统治下，权力占有一切，衡量一切，上级干部或机构对于下级、对于社会，就是权威、根本，决定他们的生存与发展，下级势必事事服从上级、请示上级，唯上级的意志为转移。久而久之，有的下级就失去了自己的“意志”，唯长官意志办事，机械地执行上级的命令。
九、“上不推，下不动”——被动执行
中国有句谚语：铁牛的屁股——推不动，比喻的就是有些干部被动执行中央政策和上级命令，上级催一催，他就动一动，甚至有的畏难、畏险，推也推不动。
当前，很多城市“房地产”过热问题十分突出，中央政府心急如焚，多次实施宏观调控，派出调查组、督察组，但许多地方政府似乎高枕无忧，甚至还为房价飞涨而暗自窃喜；中央政府疾言厉色，许多地方政府表面上唯唯诺诺，实则阳奉阴违。肩负房地产监管和调控职责的有关政府部门，在这方面也呈现出“中央热，地方冷”，“上不推，下不动”的尴尬局面，更有甚者是推也不动。其原因之一，就是许多地方政府长期仰赖于杀鸡取卵式的“卖地财政”，沉湎于由此带来的短期快感而乐此不疲，在房地产调控方面更多的是面临中央、上级和民众舆论的压力，而非源于内在压力的主动和自觉，积极性始终没有中央政府高，更没有民众高。但是，这些歪风必然会在中央专项整治、行政审批等在内的配套改革、立法等“立体”措施的打击下被彻底根治，有关干部也必然会受到应有的惩处。
实际上，时下少数政府干部“不推不动”已经不稀奇了，“推也不动”的事件也“涌现”出不少，致使现实中的不少问题“扫帚不到，灰尘不会自己跑掉”，长期得不到解决，或是小事情积攒成大问题。平心而论，现实中不少问题，不是真的管不了，实在是没有下力气去管，或者压根就没人去管。有些干部甚至有恃无恐，所恃者何？就是有的地方责任追究不到位，干多干少一个样，干与不干一个样，结果忙的忙，闲的闲，苦乐不均；优秀的得不到奖励，庸碌的反而悠闲着没事，甚至却得到了提拔和奖励。在这样的环境下，就难免出现个别干部“阵风似的”、“应景似的”被动做事情，也难免不养成被动做事的惰性习惯了。
十、越俎代庖——越位执行
当前，有些地方政府和部门职能越位现象十分严重，成为中央关注的政府职能转变的主要问题之一。
事实上，政府和干部的权力是有边界的，其权力宪法法律法规上规定得清清楚楚，文件也写得明明白白，一些政府的干部却因缺乏法律法规常识，或是揣着明白装糊涂，把本不该属于自己的权力放大。比如，某市城区发出了“为了保证雪后车辆、行人的出行安全以及市容的整洁，诚请大家共同参与到雪后的扫雪铲冰工作中来”的倡议书。按照该市城管部门制定的“门前三包”制度：各个商家应该自扫门前雪，白天降雪的，应当随时清扫，2小时通路，4小时消除；夜间降雪的，应当在次日10时前清扫干净。未能及时清除干净的，“门前三包”责任单位将被处以500元以上1000元以下的罚款。这样看来，倡议书与其说是在号召、倡议市民承担起公益活动的义务，倒不如说是一纸强制市民进行义务劳动的“最后通牒”。长久以来，我国的城市管理一直都实行“门前三包责任制”，这种制度有其一定的合理性，但是，由于它在法理上的天然缺陷，很容易在执行中流入“公益活动行政化”的误区。本来，城管、环卫作为行政职能部门，是维护市容的执行者，市民则是对他们职能履行情况的监督者，如今，角色完全错位，执行者将本职工作以任务的形式强行摊派给市民，自己却以监督者的姿态高高在上，指手画脚，“行政越位”。
目前，“越俎代庖”已成为很多行政执法部门和行政执法人员的习惯性思维。造成这种恶果的原因，关键就是行政权的无限扩大，缺乏约束；没有树立公共服务意识，不尊重法制和权利；不严格依照法律、制度、程序的规定对管辖范围内的事项进行规范管理，而是肆意扩大权力，忘记了权力是人民赋予的道理。
十一、表里不一，阳奉阴违——虚假执行
虚假执行是表里不一、阳奉阴违的执行，特别是当执行的政策对自己的权益有损害的时候，就会制定表面上与上级政策一致，实际却制定相违背的实施方案，干着相违背的事情。
为了调控房价，中央出台了一系列政策。然而为化解中央政府宏观调控房价的力度，一些地方政府延期出台执行细则，有选择性地发布土地存量数据，通过“空对空”的会议“贯彻”中央政策，明面上落实宏观调控，背地里推高房价。不久前，珠三角某市对位于城郊的两块住宅地挂牌拍卖，要求建成90平方米以下中小户型，房价不得超过6000元／平方米。这是“国六条”实施后该市公开拍卖的首宗“限价地”。但是，业内人士指出，这两幅地块属于二类住宅地，所在区的住宅均价只有3400多元，地块周边住宅均价也不到5000元，开发商根本不敢开出6000元这样的高价。这样的“限价”，还不如说是“抬价”。
中央和各地政府都出台了领导干部小汽车配备标准和使用管理的相关规定。但是，一些领导钻政策空子，放着符合配备标准的车不坐，以“借用”为名违规、超标配备小汽车，具体表现在本应机关集中管理、统一配备的高级越野吉普车、商务车和三防指挥车等特种车辆被某领导长期占用；还有些领导干部长期“借用”下属企业、下属单位或民营企业的进口汽车。这样的“标准配备”，还不如说是“豪华配备”。
当前，一些地方会海之灾蔓延。一事当前，有的干部首先想到的便是开会。在他们看来，开了会，即重视了，即贯彻了，即落实了，即工作了，就算是执行了上级的命令；开了会，即向下有个说法了，即向上有个交代了，即可以心满意足了，就算是贯彻了上级精神。但会议多，牵扯了多少人员，耗尽了多少时光，挥霍了多少钱财！
开了会就要下通知、传达文件。有的地方政府和部门常常可以看见这样那样的通知，这样那样的文件，有时文件标题太长读起来都让人绕口，放在桌上厚厚一叠，仔细一翻，很多内容几乎一样，有的是层层转发。这说明很长时间以来，“以文件落实文件，以通知贯彻通知”成为不少基层部门应付上级工作安排的惯招。这虽然看起来只是一种工作方法，但却反映了一种官僚主义的作风。一些部门单位，常常只是将类似的公文印发出去就了事，根本不去了解落实的情况，只是到了年终总结时总结。至于落实得如何，收到什么效果，尽管完全没有数，但仍要在总结中说收到“良好效果”。如此做法，纯粹是欺上瞒下。长此以往，导致形成文牍主义，导致办公经费日长，群众当然会反感、有怨言，工作肯定难以开展。
十二、街亭失守，蒋干中计——错误执行
马谡街亭失守和蒋干误中周瑜反间计的故事，人们几乎耳熟能详，他们是错误执行命令的古代典型代表。
在现实生活中，有些地方政府的干部错误执行中央政策和上级命令的行为并不鲜见。究其原因，有主观的，也有客观的；有官僚主义在作怪，有权益在驱动；不一而足，但根本在于肇事干部素质不高，能力平庸，不能正确执行中央政策和上级命令。
人非圣贤，孰能无过？各级政府干部代表人民行使国家权力，管理国家事务，有可能出错，但关键是如何对待错误。一些时候有的干部明明知道错了，不公开承认错误，也不改正错误，而是采取“补救”措施，使得错上加错。有的干部为了掩盖错误，极力狡辩，颠倒是非曲直，这样做虽然成本很高，但因为一项决定被认定为错误决定，往往是政府权威机关的决定，或者是上级机关的正式批评，而要推翻却要花费超乎常规的人力物力财力，“保险系数”高。有的干部掩盖事实真相，欺骗公众，破坏政府公信力，虽然作假的干部风险很高，但风险与收益成正比，仍有不少干部铤而走险。有的干部在错误事实无法改变、又不能颠倒是非曲直的情况下，就寻找借口，推卸责任，展现出一套“大事化小，小事化了”的“本领”。有的干部则使用各种“打击报复，杀一儆百”的卑劣手段，对付来自当事人或者公众的投诉申告。有的干部为了避免进入正式的纠错程序，无原则退让，力求尽快平息事端，甚至对许多合理、不合理的要求，尽量满足。信访界流行这样一句话：“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”，说的就是这种情况。但最后“丑行”败露，等待的必将是法律的严惩。
避免错误执行的关键，不是掩盖或逃避错误，而是要提高自己的素质和能力，端正工作态度，尽量不犯错或少犯错。如果出了错，要在改错的同时，根据错误的严重程度，依法承担相应责任。
2005年11月，即将卸任的教育部副部长张保庆在接受记者采访时，深有感慨地说：“中国目前最大的问题是政令不通，中南海制定的东西有时都出不了中南海。像解决困难学生助学贷款的事情，下边根本就不听嘛，连这样的政策都不执行，还说别的嘛？”
张保庆的话，形象地说明了当前政令不通现象的严重危害性，表达了人民群众的共同心声，引起了人们强烈的反响。
第二章 政策为什么执行政府不力
—政府执行力的隐忧
改革开放以来特别是十六大以来，各级政府的执行力不断提高，是基本适应经济社会发展要求的。否则我们也不可能做到改革开放以来取得年均94%的增长率，城市居民收入年均递增10%，农村人均收入年均递增62%这样一个二十多年持续的良好发展态势。我们就不能解释二十多年来我国国民经济社会取得的举世瞩目的成就，这是根据经济社会发展的大量事实和数据作出的一个基本判断。但是，尽管如此，“政策有时出不了中南海”作为一种现象，却不能不引起我们深深的警觉、忧虑和思考！
一、权益博弈——政府执行力的隐忧之一
利益和权力自古以来就是人们生存发展和获取政治名誉的需要。从古到今，争权夺利事件频频发生，一直都没有中断过。中国历朝历代，官吏之间为此相互倾轧，甚至一些王公大臣为了当皇帝、封诸侯，不择手段，宫廷事件朝野闻名；旧社会军阀为此割据，各霸一方。新中国成立后，尽管由于社会主义制度的建立，缓和了利益和权力的矛盾，削弱了政府利益和权力的斗争，但是，只要政府作为权力的中心，权益作为人类生存发展的必需，权益博弈和权力博弈就不会终结。权益博弈为我国改革开放以来经济社会发展提供了持续、强大的动力和活力，增强了综合国力，提高了人民生活水平，形成近代以来中华民族发展的最佳时期。同时，也带来了腐败、贫富差距加大、社会不公正等现象，致使各种社会矛盾尖锐化，严重削弱了政府执行力。
从权益博弈的主体看，非常多的权益或非权益主体卷入了博弈，其中有商人、地方政府、国内炒房客、国外投资人、国内普通投资者、民众、中央政府、金融机构、有不同权益背景或无权益背景的学者等。在权益博弈的过程中，一些地方政府和一些政府部门或是用明顶暗抗或是用暧昧的态度暗示，直接参加了权益的博弈，甚至充当起某些权益联盟的整合者的角色。1998年的一个研究报告认为，从20世纪80年代末90年代初开始，我国开始形成一个由经济精英、政治精英和知识精英构成的精英联盟。在如此多权益羁绊的纠葛下，无疑增加了调控方的主体——中央政府政令畅通的难度。
从权益集团与权益联盟来看，权益集团的形成是市场经济条件下权益分化的必然结果。在权益分化的基础上，不同的权益主体逐渐发育起来，而在共同权益基础上形成的权益主体的整合，就是权益集团。而权益联盟的实质性内容则取决于具体的制度背景。在我国目前的情况下，权钱的结合几乎是权益联盟的一种普遍形式。强有力权益集团的形成无疑要以雄厚的经济实力为后盾。因此，最强有力的权益集团总是首先诞生在资源最集中的领域。比如，最近几年，房地产商无疑是一个发育程度最高的权益主体。过去十几年间，房地产业积聚了大规模的经济和社会资源，由此形成的房地产集团以自觉的意识甚至集体的力量影响政府政策和社会风向的努力也是最早的。早在20世纪90年代初海南等地房地产泡沫破灭之后，房地产集团就开始力图影响社会政策。而在最近几年中，电信、石油、电力、汽车等垄断或强势的产业集团，似乎都在开始权益集团化。财富的规模、现实的权益以及历史的积累，造就了这些权益集团的团体意识和集体行动能力，成为阻碍政府执行力的一个关键要素。
从权益博弈的手段看，一系列以前在我们社会生活中不曾存在过的权益博弈手段开始使用。比如，在房地产博弈中，要挟、挟持、绑架，这样几个过去很少用到现实经济政治生活中的名词，不止一次被提及。这些名词不仅表明权益博弈新手段的出现，同时也表明这种权益博弈的程度之激烈。在海南等地房地产泡沫破灭之后，房地产集团所使用的手段也仅仅是鼓动一些学者一般性地倡导政府要放松银根，很少直接涉及房地产，大体是一种旁敲侧击式的博弈。到了反对“121文件”时，就已经直接奔主题了，但方式主要还是呼吁，至多是上书。而在这次房地产调控中，更为硬碰硬的实质性博弈开始出现了。甚至我们可以发现，一些地方政府和某些政府部门，也不时地从幕后走到台前。在调控最较劲的时候，主管房地产的建设部某干部就曾表示，政府不希望房价出现大起大落的情况，房价的大落对老百姓没有好处。权益博弈手段的花样翻新，使一些部门和地方政府执行力进一步低下，成为制约政府执行力的又一关键性要素。
（一）中央权益与地方权益的博弈
在中国历史上，中央权益与地方权益之间的博弈非常常见，甚至成为改朝换代的导火索或主要原因。新中国成立以来，中央权益与地方权益之间的博弈仍然存在。近些年来，分税制实施以后，中央财政与地方财政实现了分灶吃饭，地方权益的边界更加清晰，一些地方政府为了政绩，追求地方权益的动机也更加明显，特别是一些地方政府单纯追求GDP的增长与中央实现经济社会科学发展的要求必然产生博弈。同时，由于政府职能转变的滞后，上下级政府之间的关系存在着诸多不顺，中央和地方政府之间在权益上的博弈仍然十分明显，这一切都严重制约了政府执行力。
从权益目标看，中央政府着眼于全局权益最大化，努力增进全民福祉，统筹协调各地权益，而地方政府在对上级政府负责的同时，还要为辖区内的居民服务，发展本地区的经济。一些地方政府出于为官政绩的考虑或是迫于自身发展的压力，受利益驱动，更多地关注地方权益。比如，云南曲靖等地方的一些特大煤矿事故发生在已关闭或停产整顿的矿井，就是因为小煤矿主要集中在这些经济不发达地区，是当地财政和税收的主要来源，关闭小煤矿很大程度上意味着断了这些地方的财税“血脉”，出于经济利益之博弈，加之根深蒂固、错综复杂的官员参股等腐败作祟；少数地方政府对国家关闭不具备安全生产条件的小煤矿禁令，采取阳奉阴违、下有对策、弄虚作假的手段进行“软对抗”；有的地方甚至于视禁令为废纸，对非法矿主的开采行为坐视不管，直至公开充当后台；等等。还有的地方无视中央的法规非法汲取资源，按照自身短期权益发展经济，争相发展产值大、税收多的简单加工业和重化工业项目，能耗高、水平低，很多都是重复建设。有的地方以地域为特征的诸侯经济惯性在作怪，为了直接掌控资源，做到“万事不求人”，公然违反中央政策法令，搞“上有政策，下有对策”，甚至不惜漠视法纪、顶风作案。同时，依靠固定资产投资拉动经济增长的模式在东部沿海取得成功之后，西部地区纷纷效仿，陷入了“路径依赖”的怪圈，难以实现制度创新，无力改变过去的增长模式。为了克服这一现象，中央投资已经减速，但是地方投资却还在迅速增长。这一点表明，一些地方政府对中央政令阳奉阴违的现象仍然存在。此外，出于维护自身权益和形象的考虑，各地喜欢报喜不报忧，如只谈税收和GDP增长多少，却不谈投资效率下降。这一切导致了中央政府不能完全掌握地方的真实情况。由于光环效应的作用，中央往往会肯定地方经济发展的成就和经验，在一些项目上给予资金、政策的支持。地方政府抓住这一心理，采取切割上报项目的方式获得资金，逐步加码，使得上级部门骑虎难下，一些项目就是这样完成的，而造成的损失往往是国家买单。
（二）干部权益与政府权益的博弈
在政府工作中，每个干部都有自己的权益需求，这些权益需求有物质性的，如金钱、住房、社会福利；也有非物质性的，如精神嘉奖、荣誉称号；还有一些既有物质性，又有非物质性的权益需求，如安全，就是兼有二者特性的权益需求。当然，全体社会成员也存在着某些共同的需求，如国防等。虽然各级政府干部的权益已经在法律中明确规定，但由于政府干部具有自利动机，有的政府干部为了私利必然与政府为人民服务的宗旨发生矛盾。比如，乱摊派、乱收费、乱罚款就是政府干部自利扩张的必然结果。更为重要的是，各级政府干部是政府行政权力的行使者，具有为自己谋取权益的优越条件。众多公民选择干部职位也是为了物质权益、精神权益或政治权益。因此，就形成了干部权益与政府权益之间的博弈，所产生的权力寻租等腐败行为则成为影响政府执行力的重要因素。干部权益与政府权益的这种群体博弈行为对政府执行力危害甚大。腐败者结成了权益共同体，给追查带来很大难度。主要表现为：侵害公有资产极其刁钻，核心层成员在内部分赃常常是“集体瓜分，人人均沾”，“一把手”与班子其他成员案值悬数较小；操作过程大都在“骨干层”之间进行，利用已有的管理、经营渠道，以“小金库”、“假招标”、法人关联交易“洗钱”，化公为私；对众多员工则披着“合法外衣”，巧立名目以奖励、补贴等名义施以恩泽；等等。
（三）以权谋私与为民谋利的博弈
政府机构作为党和政府政策的代表者和执行者，应该将自己行为的公共性当做唯一的衡量标准，任何有损政府行为公共性的事，都是应该绝对禁止的。但是，实际的情况是许多政府机关在社会权益的大博弈中，不是把为老百姓谋权益放在第一位，而是千方百计地去谋求自己机关的小团体权益。主要表现为以下几个方面：
一是以国家权力执行者的身份出现，因而是在国家权益的掩盖之下来追求部门权益的。
二是对国家某一部分权力的垄断，并通过这种垄断强制性地向社会索取权益。
三是其对外的封闭性，也就是说，其权益不仅对老百姓是封闭的，对其他部门也是封闭的，其权益只在内部分配，决不外流。
四是其权益的不断膨胀性，它也像个体的经济人一样，追求权益实现的最大化。
以权谋私往往以部门或单位的职责为基础，在执行其职责的过程中逐渐发现执行权力与部门或单位权益之间的相关性，从而产生以执行权力来追求部门或单位权益的动机。由此，维护已有的权力和不断地争取扩大部门或单位的权力，便成为获得更大部门或单位权益的保证。同时，为了能使获得部门或单位权益的可能性变成现实性，他们会千方百计地以各种各样的形式进行设租，并诱导别人前来寻租，从而最大限度地实现部门或单位的权益。由于领导者或领导层掌握着内部的权力，因此他们的权益总是被置于首要地位，也就是“穷庙富方丈”现象。其次是全体部门成员的权益，这是在满足了领导层的权益之后的总的剩余权益。这部分权益的多少，关系到能够分配给大家的“蛋糕”能有多大。再次才是部门或单位成员的个人权益，其实现的状况取决于部门内部的分配原则。
以权谋私现象的发生，严重危害了老百姓的切身权益。比如，郑筱萸主政国家药监局多年来，使无数滥竽充数的所谓新药以高昂的价格陆续粉墨登场。有一个药品生产企业使用虚假申报资料获得了药品生产文号的换发，其中6种药品竟然是假药。郑筱萸的行为，一方面掏空了老百姓的腰包，另一方面让老百姓饱受假药、劣药之苦，造成了极其恶劣的社会影响。据报道，在郑筱萸被“双规”后，深受其害的某制药公司决定要把郑筱萸注册成耗子药商标，而郑筱萸本人也被依法判处死刑。
二、权大于法——政府执行力的隐忧之二
我国古代历史是一部“权大于法”的历史。新中国成立以来，我国开始了建立健全各项法律法规的进程。但直到今天，行政本位、地方本位思想在一些地方的党政机关那里还颇有市场，以党代政、以政代法、权大于法现象时有发生。比如，在山西“良知会计”王胜利蒙冤240天，当地法院、检察院不仅不积极受理他的国家赔偿请求，在运城中级法院作出国家赔偿决定后，司法机关还相互扯皮，非要县长签字才予支付赔偿金，当事人不得不走上“信访”县长之路。
权大于法的现象给政府执行力造成了极大危害。据人民网报道，2003年1月到2007年3月全国检察机关共立案查办渎职犯罪案件29351起，35011人，县处级以上领导干部渎职侵权犯罪呈逐年上升趋势，占查办领导干部人数的90%以上。一开始，某些把持着一定权力和职务的人，不给好处不办事，给了好处乱办事，给多少钱办多少事。长此以往，就形成了一种劣性，形成了一种惯例。群众要这种人办事，就无形中要依照这种惯例，随这种劣性，否则就什么事都免谈。特别是领导干部的职务达到县处级以后，因为他们就像是古时的诸侯一样，在划分区域里分别把持着一个系统和一条战线，他手中的权力在那个区域里就是一人之下，万人之上，什么事都可以表态，即使是乱表态、乱画押也会被人奉为“圣旨”，遵照执行。久而久之，什么职责制度，什么法规条例，一切都与己无关，“天高皇帝远”，一切都是以自己表态为标准。手中握着这么一柄有威力的权力之剑，怎不心旷神怡，怎不舞得虎虎生威。这就不可避免地造成了不按法律法规出牌，肆意妄为，甚至发生草菅人命的现象。
（一）“官本位”思想
这是“权大于法”的最根本原因。在中国古代，除了“入朝为官”，其他一切职业都是低贱的职业，中国古代仕、农、工、商由高到低的排列顺序，就说明了这么一个问题。在老百姓面前，官吏是最高权威，其他阶层则是绝对的弱势群体。
与“官本位”思想联系最为紧密的莫过于古代选官制度。而所有选官制度中，最具影响力的莫过于科举制度。这项制度在隋朝萌芽，唐代确立，随后一直绵延数千年到清末。可以说，科举制度是官本位思想在中国人的传统意识生根发芽、根深蒂固的最主要促进因素。
20世纪80年代以来，邓小平提出废除领导职务终身制以后，人们才对“官本位”的毒害有了深刻的体会。但改革20几年来，官本位思想依然根深蒂固。干部手中特权较多、社会地位较高的现实，让人不得不对当官充满了渴望和向往。一个不争的现实是，是否能够当上官，是否能够因为当官而拥有与平民不一样的地位，都将直接影响到你的政治、经济待遇——影响到开会时的座次、出差时用车住宿的档次，影响到你是否能够常常在电视、报刊上露露脸，甚至影响到别人看待你的目光是谦卑恭敬的还是高傲不屑的。
根据一项上海4000户入户调查，仅有1%的人愿意做工人；人才就业意向根据频率高低依次为政府机关、事业单位、垄断性企业、金融保险和竞争性企业等。这说明“官本位”思想已经严重到可怕的地步，也说明了干部的权力、地位和实惠已经让人艳羡到了何等地步。
官本位意识的强大，让一些地方政府干部拥有特权思想，无视国法。2005年11月25日，湖南某县干部组成的考察团，在广西某收费站不仅拒绝缴费，还采取锁喉、围攻、搬车、折断栏杆等手段，强行冲关，导致广西方面12人被打伤。这起事件中的干部是警车开道、前呼后拥、威风八面，俨然历史剧中的王公大员，可见其“官本位”思想和行为的严重。
（二）不按规则出牌
经济学家张五常有一段名言：“你要放一个妖艳的女子在我的卧室，又要我对她没有非分之想是不可能的；要我对她没有非分之想的最好办法就是，让她离开我的卧室。”这就是说，在一个有利于腐败滋生的制度安排下，干部们必然无法坚持自己的操守道德。如果有一套制度安排，可以约束干部根本不敢有腐败的想法，那么根本不必辛苦地教导干部们要操守道德。在我国，不按规则出牌已经形成了一种社会风气。有一个故事可以说明：一个中国小伙子在美国交了个美国女友，有一次两人步行过马路的时候遇上红灯，小伙子一看四下无车，拉着女友就冲了过去。结果直接导致了女友与他分手，理由是：一个连红灯都敢闯的人，还有什么不敢做？小伙子追悔莫及，于是牢记这个教训，再不敢造次。回国后新交一中国女友，又是过马路遇上红灯，小伙子习惯性地止步。谁知女友又提出分手，理由是：一个连红灯都不敢闯的人，还能在中国干成什么事？
不按规则出牌的社会风气也包含着一些政府干部不按规则出牌的做法，并且它们之间互相影响，互相“促进”和强化。在政府工作中，主要表现为对地方血缘和小团体权益的得失关注重于对国家权益、法律法规的关注。从总体上看，这妨碍了市场规则的建立施行，侵蚀着市场规则的作用，使法律作用大打折扣。比如：福州黑帮头目陈凯，用数千万元行贿当地干部，使他们成为自己的保护伞，并违反制度、法律法规，成功垄断福州的赌博业，又经营酒店、电动游戏机、夜总会、房地产等行业，涉及资金超过一亿六千万元。安徽南陵县公安局招录11名干警，其中竟有8人是在局领导的安排下，通过突击编造假工作简历蒙混过关的，他们大部分是有关领导的亲朋好友……
在有的部门和地方，权力范围的私产化和权力行使的无规则性，使掌权者把自己的治理区域视为私产或封建领地，任意使用其权力，不受任何制度与规则的约束，权力者个人的意志就是制度，就是法律法规。于是，制度、法律法规在这些部门和地方政府干部那里就变成了“关系”、“人情”、“金钱”和“美色”，变成了自己肆意妄为的手段。而由于政府干部在社会中的示范作用，又进一步引发了社会行为的无规则性。
（三）权钱交易
在中国古代，权钱交易现象尤为突出。最明目张胆、合法合理化的莫过于“捐官”，就是士民向国家捐资纳粟以取得官职。史书记载：“秦得天下，始令民纳粟，赐以爵之。”此后，汉朝以下唐、宋、元、明都有捐纳，到清朝捐纳成为制度。清朝捐纳之风如此猖獗，以致清朝后期官场内几无净身士人，前期正牌子进士、同进士出身的“正途”干部是不与纳捐的“异途”干部一起排班站立的，但到了后期自然而然就没有这种禁忌了，原因就是拿钱买官的人太多了，一眼看去密密麻麻几乎都是花钱买来的顶戴。这样久而久之，必然会腐蚀朝纲。
当今中国，这种“捐官”早已杜绝，但是，权钱交易在一些地方政府并未终止，买官卖官的新闻时有所闻。从应然的角度来说，政府干部应该是公共权益的代表者和人民的公仆，是不应该在权益的博弈中与民争利的。然而，在这个全社会的权益大博弈尤甚的氛围中，政府干部手中掌握着能够支配社会各种资源和干预市场的巨大权力，在社会权益博弈中属于强势群体，他们也要生存，也要追求自己和家人的幸福，也要不断地提高生活的质量。然而，这与我国长期实行低工资制度是相矛盾的，过去的低工资是由低物价来保证的。改革开放以后，物价不断上涨，虽然在此期间工资也在不断地调整，但基本上没有改变低工资状况所造成的矛盾，从而使工资收入者陷入相对贫困之中。在工资收入者中除政府干部之外的其他人，例如教师、企业职工等，还可以利用其他的途径与方法来“创收”，从而能在不同程度上摆脱相对贫困的状况。而政府干部却没有任何合理、合法的“创收”的途径和方法。这种由低收入所造成的生活入不敷出的状况，对广大的政府干部及其家庭造成了极大的压力。在人际关系商品化的影响下，一些干部便利用手中掌握的权力与一些有经济实力的市场主体结合起来，接受他们各种形式的、公开的或隐蔽的所谓“公关费用”，从而使一些政府干部陷入了畸形的社会权益竞争之中，成为社会权益大博弈中的主角，产生了大量的、普遍的权钱交易等腐败现象，严重地影响了政府执行力的提高。
三、“关系”的羁绊——政府执行力的隐忧之三
中国传统社会“是一个崇拜权力、崇尚社会关系，以‘在家靠父母，出门靠朋友’、‘熟人好办事’为生活准则的社会，是一个权力重于规则、人情重于法理、关系重于秩序的社会”。费孝通先生在上世纪提出“差序格局”的概念，用以说明中国传统社会中社会关系的特点。他认为在中国传统社会，人与人之间的关系就像石头丢入水中，在水面形成的一圈一圈的波纹，被波纹所推及的就产生关系。人与人通过这种关系互相联系起来，构成以人为中心及其血缘关系、地缘关系为纽带的一张张关系网。随着社会的发展，人们为了实际上的功利性，突破了血缘关系，将非亲属也纳入自己的交往范围和圈子。这就形成了所谓的“熟人社会”、“关系社会”、“后门社会”，里面纵横交错着老乡关系、亲戚关系、同学关系、下级与老领导的关系、朋友关系等，强调的是人治而不是法治，办事大多凭人与人之间关系的生熟程度、感情深浅程度，关系越亲密就越有可能被中心成员用来实现其实利目标，在这里责、权、利的界线较为模糊，他人的权利容易被侵犯，在公共事务中则容易发生论资排辈、任人唯亲、徇私舞弊等。
新中国成立以来特别是改革开放以来，虽然随着国家法治建设的推进和人们法治意识的增强，这种情况已经有所改变，但是，办事不重规则、不重事实而重人际关系的观念仍然广泛地存在于社会之中。热衷于在党政机关找人际关系的不但有个人和企业，更有不少地方的党政机关本身。各地在北京设立成千上万个驻京办向中央国家机关进行公关工作，搞所谓“跑部钱进”，就是这种观念的产物。一些党政机关领导干部精心编织自己的关系网，维护自己的“统治”地位，而对于中央的决策和上级的命令不管不问或变通执行，也是这种观念的产物。“关系”规则的盛行使广大干部把很大一部分精力用在了“请客”、“送礼”，拉关系、走后门上。既滋生了腐败，又浪费了精力，成为弱化政府执行力的重要原因之一。
（一）“关系”决定干部的升迁
中国有个“兔死狗烹”的典故，比喻事情成功后，把出过力的人抛弃或杀死。在中国古代，文臣武将，被圣上用过之后，就像不幸的女人一样，成了一件随手被扔的衣服，这着实让人心寒。然而，这就是流行至今的为某些人所推崇的为官之道、官场政治传统。
今天，虽然皇帝没了，但与皇帝处于同等重要地位、握有升贬大权的上级领导依然存在。一些领导干部就把或才能、或声誉、或功劳高过自己的下属看做自己的“眼中钉”、“肉中刺”，伺机找借口“除”之而后快。而只要干事，难免会出现一些偏差，也会把自己的一些弱点暴露出来，也就容易招惹是非，也许还会得罪一些人。不“甘于平庸”，想扎扎实实干点力所能及的工作，就要承受来自周围各个方面的风凉话、是非闲话和非议，就要耐住寂寞，就要被人说“不成熟”，就要眼看着周围那些不干事的“精明”同事，一个一个成为你的上级。到头来，久经“官场”的干部们明白了这样一个道理：光靠苦干是没有什么好结果的，关系决定干部的升迁，因为决定升迁的往往是上级领导特别是决定升迁部门领导的“好印象”。
俗话说，“不请不送，原地不动；会请会送，提拔重用”。于是，一些干部上任以后明着就搞政绩工程、形象工程，暗地里就“请客”、“送礼”，拉关系、走门子。而如果这些干部整天琢磨着这种“为官之道”，他还能顾得上听中央的话吗?他还能顾得上管百姓之事吗？一些县长甚至反映，自己日常80%的精力用于接待上级领导、应付检查、拉关系等活动，只有20%的精力用于本地的经济社会发展。只要不是上级部门特别是与关系自己升迁部门领导的命令，一些干部就可以一概不管不问甚至横加干涉，使一些本该做成的事情也做不成。
“关系”的泛滥造成了大量的优秀人才无法进入政府上层建筑和科研等重点领域，直接扼杀了政府工作的绩效和科研等成果，造成有的地方庸官、贪官当政，迟滞了经济社会的发展。其最终结果，必然使一些地方政府的执行力大打折扣，甚至流于形式，越来越成为一句空话。
（二）“关系”决定执行的成败
今天，在一些地方依然存在一个巨大的权益之网、关系之网。小孩上个好学校要关系，去医院看病需要关系，盖房子批地需要关系，升官需要关系，出国需要关系，做生意需要关系，找工作需要关系，违法违章需要关系“铲事”，偷税漏税需要关系“摆平”。小的来说，连买个火车票，去商场买点东西都需要托熟人找关系。从某种意义上说，关系已经成为了某些地方的通行证。在这样的“关系”环境下，一些地方干部执行中央政策和上级命令的时候，首先靠的是关系，首先编织的就是这样一个庞大的关系之网。一旦自己升迁，就玩起“一人得道，鸡犬升天”的猫腻，总是找来七大姑八大姨帮衬。于是，在一些地方干部眼里，关系也就成了决定政府执行成败的关键。没有关系，没有“自己的人”，执行寸步难行，而有了“自己的人”，做起事来才放心。
为了避免“关系”法则的困扰，四川一些县市开始实行主要领导干部“异地任职”的做法。但是，只要这种“关系”法则作怪，异地的权力也照样结成新的权益格局和新的人事关系网络。
在古代的故事里，一些骗子就深谙为官的“关系”法则，纷纷着轻裘、跨肥马，打扮成翩翩干部的亲戚模样，公然行骗，骗小官、骗百姓，并能频频轻而易举地得手。今天，冒充税务干部到企业高价推销书籍、冒充高干子弟到地方坑蒙拐骗的也大有人在，时常见诸报端，甚至还有人在冒充国家领导人。为什么？就是因为和某某领导有关系，好办事啊！而大家都在拉关系、走关系，最后谁会为这种特权后的牺牲买单呢？那只能是大部分没有关系的老百姓。“关系”的时髦不仅损害的是老百姓的切身权益，损害了社会的公平公正，并且已经成为提高政府执行力，促进经济社会发展的绊脚石。
（三）“关系”代替政令的实施
由于关系法则的存在，当中央政令和上级命令下达以后，一些地方政府不是脚踏实地地去执行，而是分化出两种主要不良倾向：一是依靠拉帮结派，形成一个个自认为“针扎不透、水泼不进”的“土围子”，组成地方权益或部门权益关系群体，对抗中央政令和上级命令。二是通过“请客”、“送礼”，拉关系、走门子，与上级领导形成裙带关系，大搞形象工程和政绩工程，讨得上级领导的欢心。
这些年来，一些地方特别是发达地区、经济重心地区的腐败分子、贪官污吏，借助手中的权力，为个人、小集团的私利，采用官商勾结的模式，形成盘根错节、枝蔓交织的关系网，阳奉阴违，上抗党中央、中央政府的方针、政策，下贪民众、社会的切身权益，形成了名副其实的新的“土围子”。这类“土围子”一般涉案人数众多，敌我矛盾与人民内部矛盾相互交织，对内施以恩惠，抱成团，形成了较为牢固的内部权益共同体，破案难度大。比如，前不久，上海的陈良宇“社保腐败大案”、山东的杜世成房地产案件等就属于该列。
还有一些地方政府干部与上级领导结成同盟，大搞形象工程和政绩工程，贪污腐化，结果一旦出事，就“将熊熊一窝”。比如，广西灵山县国税局灵城分局干部将税务部门对不良加油站偷逃税款的查处当成了牟取不法利益、中饱私囊的发财良机，在原局长黄剑的“率领”下，集体大肆捞取“好处费”，被县人民法院起诉，从原局长以下数人都得到了法律的严惩。
但是，不管是“针扎不透、水泼不进”的“土围子”，还是形象工程和政绩工程，其实质都是通过关系代替中央政令和上级命令，弱化了政府执行力。它造就了一大批财政粮仓的“硕鼠”，吸走了本应投入的资本。这些干部在职时，必然疯狂地掠夺社会公共资源，为下一步的升迁打好基础。同时，又使一些干部拉帮结派，欺上瞒下，甚至与“黑帮”结盟，干出伤天害理的事情，违反了法律，破坏了公民的道德，那种本来遵纪守法、人人平等的社会被打破，取而代之的是一个人人羡慕特权、贪小便宜、人人自私的社会和更多只求自保的看客，社会道德也会随之急剧下降。
四、欺上瞒下——政府执行力的隐忧之四
“村骗乡，乡骗县，一直骗到国务院；国务院，下文件，一层一层往下念，念完文件进饭店，文件根本不兑现。”这是2007年两会上政协委员杨志福向总理转述的来自民间的一则顺口溜。它反映的是由于一些地方干部的“欺上瞒下”，使下情不能上达、上面的政策难以真正贯彻落实到基层“政令不畅”的现象。
“欺上瞒下”，顾名思义就是自我吹嘘，报喜不报忧，表里不一，不做实事，说的一套，做的一套等。比如，一些地方政府干部对突发的重大事件不是及时向上级领导汇报，作出应急处理，挽回相应的损失，而是为了捂住漏洞，让那些骇人听闻的特大事故“人间蒸发”。再如，对来自基层的反馈信息和信件，一些政府干部的秘书或助理，在向领导汇报来自下级的信息时，报喜不报忧，自作主张删除或漏掉一些信息，自行将一些事情搁置，再加上言语游说领导，使领导形成一种真空状态，根本无法真正地依靠真实信息行使其应有的权力。
当前，由于欺上瞒下而引发的“政令不畅”现象多发生在农村基层。2006年5月，山西左云发生了震惊中央的“5·18”特大透水事故。为了掩盖这一罪行，矿长竟然勾结干部，进行权钱交易，企图瞒报事情真相，没有对事故做及时处理，而是把宝贵的时间用在这些龌龊行径上，结果造成56名矿工的鲜活生命死亡。中央财政收入年年增长，通过预算下拨的巨额财政支出，在使用中又有多少人在欺上瞒下？有的贫困县纷纷建豪华办公楼，修高级干部别墅，动辄就是几千万上亿元，还有每年公款吃喝、公车消费、公费旅游等。这些钱是从哪里来的？甚至这种欺上瞒下的作风已经成为一种社会风气：“吃动物怕激素，吃植物怕毒素，喝饮料怕色素，能吃什么，心里没数。”这句顺口溜反映的是鸡蛋含苏丹红，多宝鱼里有致癌物质，蔬菜有过多的农药残留物，引发人们对消费的恐慌。
这些“欺上瞒下”事件的危害甚大，不仅严重剥夺了上级领导和下级群众的知情权，使上级领导难以正确决策，使社会难以及时吸取教训，而且对于重大事故的处理，如不及时整治，欺上瞒下，不利于隐患的整改，而使一些违法分子逍遥法外，继续危害社会。同时，如果责任者没有得到及时适当的处理，不利于惩前毖后，警醒后人，长此以往，安全工作的重要性就会在人们心目中大打折扣。更为严重的是，会引起行政失效和不实之风，如果此风蔓延，就会导致政令不通，严重影响政府办事的效率和形象，进而动摇国本民心，使中央政令不畅，上级命令得不到贯彻，削弱了一些地方政府的执行力。
（一）文件上一套，做起来一套
2007年夏天，猪肉成了很多国人无法承受之重。根据往年惯例，温度上升，肉价下跌。可今年肉价不仅不跌，反而随着温度上升而上涨。面对猪肉上涨引起的民生问题，国家发改委、财政部、农业部等7部委，联合成立了应对猪肉等主要副食品价格上涨的应急领导小组；财政部发布通知，明确国家财政要安排专项资金，建立母猪保险与补贴相结合的制度；国务院还就做好猪肉等副食品生产供应保持市场稳定工作发出通知，要求地方政府给予适当补助。然而，在经过了种种努力之后，6月份全国猪肉价格依然持续上涨，比5月份上涨123％。仔细分析有关部门出台的这些调控措施，可以发现造成执行无效的主要原因之一就是文件上一套，做起来一套。有关部门出台的措施虽多，但不外乎是或发文强调、或开会要求。这就很容易导致上面发文要落实，下面也发文要落实；上面开会喊重视，下面也开会说重视。可实际效果如何呢？恐怕除了开了几个会、发了几个文之外，实实在在的有效措施还是十分有限，并且大话空话，官样文章，一发了事，无人问津。
在一些地方政府，个别领导干部在安排工作、部署任务时，经常照抄上级文件。比如，有的县委和乡委甚至村委的红头文件上规定，要全面履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能，岂不知经济调节仅是中央政府宏观调控的一项职能，让人哭笑不得。这些干部显然是照抄上级文件，在讲大话、空话、套话、假话，真正做起事来，又是另一套地方潜规则，美其名曰“地方特色”。它一方面容易导致形式主义、文牍主义和官僚主义，另一方面助长了不务实际、不求实效的工作作风。
（二）说一套，做一套
“只说不做是虚干部，说一套做一套的是假干部”。当前，有的地方政府干部在公开场合、在大会小会上讲得很好，什么坚决拥护上级领导的指示，什么切实维护人民群众的根本利益，但一到落实，很多时候都是按照潜规则变通执行。这必然会出现“说的”和“做的”两张皮现象。比如，有的地方出现了这样那样的问题，辖区干部对上级解决问题的指令“信誓旦旦”、坚决执行，甚至不乏“豪言壮语”，但只是口头说说，做做样子，表表心态，指令过后，依然故我。更有甚者，有的干部大耍“两面派”手法，当面一套，背后一套，对上级的指令有一千个口头承诺，私底下却有一万个理由阳奉阴违，甚至搞破坏，与上级对抗。再如，有的干部心中装着自己的小九九、小算盘，能够为自己捞取政治资本的事情，他们争着干、抢着做；而对自己的升迁不太有用的事，即使事关国计民生，也没多大激情。他们讲起工作头头是道，吹起牛来口若悬河，但在真抓实干上不下工夫，甚至只说不干的办事作风。还如，有的地方群众出现了这样那样的困难，好不容易找到当地干部，当地干部答应的好好的，一定要解决，但很多时候却是在明目张胆地欺骗群众，侵害群众的利益。一些群众甚至反映，千万不要把干部的承诺当回事，那只是哄小孩子的“把戏”。这种情况如果一而再，再而三，群众的满腔热血就会化为冰霜，满怀的希望就会成为失望。长此以往，这些地方政府的诚信尽失。“人而无信，不知其可也”。“不知其可”，就会产生疑惑、形成隔膜，就会失去上级的关心、群众的忠心。而得不到上级的支持和当地群众的拥护，还谈什么政府执行力？！真要是出现了突发事件，就难免不会出现“烽火戏诸侯”古代故事的现代翻版了。可见，“说一套，做一套”的实质就是对上奉承迎合，对下愚弄恐吓，是彻头彻尾假大空的表现！
“听其言，观其行”。我国自古虽有“言为心声”之说，但如果有的干部在具体行动中难以得到有效实现，那这话多半可能是空话，是忽悠，是言不由衷，是应付。因此，在政府工作中，不仅要看各级政府干部在行动中表了什么态，说了什么话，更要看其在实际行动中具体、有效地做了些什么。否则，如果单凭几句慷慨激昂的讲话，如果单凭事后某个单方面的免责声明，不仅容易给人一种说一套做一套的感觉，而且也难免会导致这样或那样的问题。况且，政府行为具有社会示范作用，如果有的干部学不致用、说不照做，甚至口是心非，承诺的根本不打算实行，必然会导致公德失范，大道不行，舞弊者得利。在这种言行不一的状态下，坚定信念、树立理想，明辨荣辱、弘扬美德，遵守法律、照章办事等教育和守则，就会显得苍白无力；老实、正直、真诚等高尚人格的塑造，就会流于空谈，甚至遭到讥讽。事实表明，言行一致方能取信于民，言行不一必定丧失民心。如果让言行不一像“病毒”一样侵蚀着社会的肌体，整个社会就会失去运行之规，就会损毁社会的和谐，挫伤人民群众对建设美好生活的信心和力量。
（三）台上一套，台下一套
当前，一些干部以道德人格面对公众环境，以经济人格面对相对私人化的环境，“台上一个样，台下一个样”，形成了“两面人”现象。在公开场合，在会议桌上，在报告席里，他们大谈特谈党的理想信念，举双手赞成党的路线、方针、政策，千方百计地把自己装扮成马列主义者，装扮成党的人。而在私人场合，在朋友聚会的餐桌上，却破口大骂共产党，历数共产党的种种不是，忘记了自己是共产党员，是党的领导，好像党内存在的种种弊端与他毫无关系。由于“两面人”干部善于示假藏真，习惯于演戏、伪装，常常是一副“清正廉洁”的形象。
“想到广西还有700万人没有脱贫，我这个当主席的是觉也睡不好呀！”这是大贪官成克杰在接受中央电视台“东方之子”栏目采访时表露的拳拳“赤子”心、殷殷“公仆”情。然而，人们哪里会想到，如此“忧国忧民”的领导干部竟然贪污受贿4000多万元。
“全省的高速公路修到哪里，党风廉政建设就延伸到哪里！”这是原河南省交通厅长张坤桐上任伊始的铿锵之语。可是没过多久，张坤桐就因挪用公款、收受贿赂东窗事发，栽倒了。“不符合规定的项目一个不上，不义之财一分不要。”这是原河南省交通厅厅长石发亮的豪言。这个曾经在中原大地响当当的风云人物，最终以受贿罪被判处无期徒刑。从前任厅长手中接过腐败的“接力棒”，唱着腐败的“同一首歌”，走上了不归之路。
古诗云：试玉要烧三日满，辨材须待七年期。周公恐惧流言日，王莽谦卑未篡时。向使当初身便死，一生真伪复谁知？这些干部的两面性告诉我们，对于一些地方政府干部不但要听其言，更要观其行；不要相信一些“公仆”的报告和表白，不要被表面文章所迷惑，要擦亮眼睛，透过现象看本质。不但要关注干部的八小时以内，还要关注他们的八小时以外；不但要关注其在当地的表现，也要关注其在外地的表现；不但要听其台上讲的，更要深入群众，多听听群众的评价。五、群众与干部关系颠倒错位——政府执行力的隐忧之五人民政府及其干部以什么样的态度对待群众，是一个根本的立场问题。提高政府执行力，确保中央政令畅通，其出发点和归宿就是最大限度地实现好、发展好、维护好最广大人民群众的根本权益。广大干部特别是各级领导干部必须把全心全意为人民服务作为根本宗旨，以符合最广大民群众的最大权益、为最广大人民群众所拥护为最高标准，权为民所用，情为民所系，利为民所谋，永做人民公仆。
人民群众是各级党委政府工作的根，根深才能叶茂，这是一个被中国革命和建设的实践反复证明的真理。在战争年代，正是有了人民群众的支持，有了人民群众愿意“用我们的血肉筑成我们新的长城”的决心，有了“母亲喊儿打东洋，妻子送郎上战场”的行动，有了530万民工推着独轮车支持淮海战役的壮举，才有了中华人民共和国的诞生。目前，我国正处在一个黄金发展期和矛盾凸显期并存的历史发展的关键时期，在这个时候尤其要强调相信人民群众，依靠人民群众。只有这样，人民群众无穷无尽的智慧和创造力才能迸发出来，才能最终使计划和蓝图变成现实。 （一）“御民”还是服务于民
“御民”原指我国古代统治阶级采取各种手段统治、治理自己属下的民众。孟子曾经说过，“劳心者治人，劳力者治于人”。它的意思就是从事脑力的工作者统治人，而从事体力的劳动者被人统治。因此，劳心者，是智者、君子，是帝王师之类的人物；而劳力者是小人、下人，是无权无势的草民。《左传·襄公九年》记载，知武子曾说过：“君子劳心，小人劳力，先王之制也。”虽然孟子的原意倒不是论述统治与被统治的问题，但阴差阳错的是，这个毕生为“民”请命、呼吁当政者实施仁政的人倒成了统治阶级的代言人，并为后世的统治者统治和剥削老百姓提供了理论依据。
当前，大多数干部自觉做人民的公仆，始终坚持为人民服务的宗旨。但是，也有一部分干部反而理直气壮地认为权力是上级任命的，是自己的能力、水平所理应得到的，是自己多年奋斗的结果，是自己能力的表现。还有的腐败分子认为自己祖宗有德，自己能力超过别人，自己天生就是掌权的人，就是权力的化身。结果错误的、扭曲的权力观葬送了这些人。王怀忠、李嘉廷等人在悔过书中，就是这样认识权力的，在权力性质上本末错位，他们口头上讲人民群众是国家的主人，自己是人民群众的公仆，在灵魂深处、在行动上却是主仆地位倒置，在运用权力上仍把自己当成是老百姓的“衣食父母官”，视人民群众为“子民”、“草芥”，任意驱使，成为自己赚钱的工具。
“水可载舟，亦可覆舟”，各级干部特别是领导干部作为人民群众的代言人，一定要切实转变工作作风，牢固树立全心全意为人民服务的观念，建设一个能够公正、透明、高效地为公众和全社会提供优质公共产品和服务的服务型政府，从公众权益出发，尽职尽责地满足公民的多样化、个性化的服务需求。
（二）密切联系群众还是脱离群众
2004年8月的一天，时任咸阳市长的张立勇为了及时赶到省城开会，躲避40多名上访群众，在向有关部门领导作出做好解释安抚工作的指示后，按照随行人员的建议，从市政府大楼一侧的“密道”（旁边的小偏门）离开。一个月后，为了迎接上级领导视察工作，只好又一次躲开怨气冲天的上访商户，第二次从“密道”脱身。
这两次“密道”走得很郁闷，夜深人静的时候，张立勇开始思考：身为市领导，如果避而不见，一定会严重伤害群众的感情。此后，他当众宣布，今后决不再走“密道”，撤掉全市机关大楼的围墙，废除在咸阳有50多年历史的门卫和传达室制度，让群众参加市政府常务会等。特别是他把市委9名常委的办公电话和个人移动电话号码都在咸阳市公众信息网上公布，一下子拉近了与群众的关系，为当地群众所接纳山西省政协副主席吕日周说：“干部不进百姓的家门，百姓才会来堵政府的大门！”本来，干部和人民的关系是鱼水关系、血肉关系，干部与群众一条心、一家人，革命和建设事业战无不胜。但也有的干部除了会场就是酒场、舞场、赌场和高档宾馆，群众想见他的影子都难，更别说与群众打成一片了。有的干部把上访群众骂为“刁民”，在他们头上发号施令，甚至拉屎撒尿、作威作福。有的甚至在群众的上访信中“批示”：请找联合国秘书长解决此问题，请到宇宙银河系办公室解决。难怪有人这样描述干部与群众关系出现的反常现象：干部们的小车越买越多、越买越豪华，离群众的距离却越来越远了；干部手机电话越来越普及，群众的声音却越来越难听到了；政府的办公大楼越建越漂亮，但群众想进去也越来越难了；干部的整体文化水平越来越高，但他们的话老百姓是越来越听不懂了。人民是国家的主人，政府是人民的政府，政府干部是人民的公仆，其手中的权力是人民赋予的。作为干部，就是要坚持从群众中来，到群众中去；一切为了群众，一切依靠群众的群众路线。惟有如此，才能拉近与群众的关系，改善地方政府的形象，确保政府工作顺利开展。
（三）依靠群众还是否定群众
群众的眼睛是雪亮的，群众的力量是巨大的。2004年，广东省东莞市国税局紧紧围绕“查办大案要案”的工作核心，在广大人民群众的热情支持和积极帮助下，通过群众举报的方式，查处了一批涉税违法行为，为防止税收流失作出了贡献。市国税局共接受群众举报302宗，立案查结258宗，发现有涉税违法行为224宗，准确率达87％，高于去年同期5个百分点，查补金额7700万元，其中查补超100万元大案要案有16宗，同比增长7％，查补金额3369万元。为了提高群众举报涉税违法案件的积极性，市国税局不断加强群众举报渠道的宣传工作，加大举报提奖比例，充分调动了群众举报税务违法案件的热情。
依靠群众是无止境的。从决策到执行再到监督，反腐败、反偷逃税款、环保、抓捕犯人等许多的政府工作都离不开群众的参与。一些部门和地方政府干部普遍能说会道，但是真心依靠群众，还要学会善听，不要把自己局限于会议室办公室听汇报，要更加地“身入”群众，听取群众的反映。
美国女企业家玛丽·凯说：“不善于倾听不同的声音，是管理者最大的疏忽！”一些部门和地方政府干部却不相信群众，不善于倾听群众的呼声，完全否定群众的积极性和创造性，结果一些群众有怨气不能发，天长日久就形成了不可调和的隔膜，并影响了群众主观能动性的发挥，最后成了政府干部自己在“吆喝”。到头来，就加剧了干群之间的矛盾。干部和群众心不往一处想，话不往一处说，劲儿不往一处使，中央政令的畅通和上级命令的执行用什么来保障？
第三章 政府工作的生命力
—政府执行力的内涵
政府执行力是政府工作的生命力。政府决策是政府执行的前提和基础，只有正确的政府决策，政府执行才会产生预期效果。当前，决策失误是领导者最大的失误，由此所造成的损失是巨大的。国家审计署查出2002年1月～11月全国违法违规金额2000亿元，其中因决策失误造成的损失达723亿元。尽管如此，但当中央和上级决策后，特别是当中央政策和上级命令下达后，只有具备一定的政府执行力，政府执行才会至达决策的目标。
政府执行力离不开各级政府干部的执行，但却与政府执行有着很大的区别：政府执行强调的是过程和结果，而政府执行力则强调的是作用于这个过程和结果中的内在品质。中国古语说：“授人以鱼，不如授人以渔。”这里的“鱼”强调的就是结果，“渔”就是能力。显然，只要具备一定的政府执行力，政府执行才会获得预期效果。政府执行力是比政府执行更为内在的品质和能力。
政府执行力在不同学科中具有不同的含义。比如，从法学角度看，政府执行力代表政府依法行政的能力。从经济学角度看，政府执行力代表政府行政效率的大小和效益的多少。从社会学角度看，政府执行力代表政府处理社会事务、解决社会矛盾、化解社会纠纷的能力。由于政府执行力是政府执行具体表现出来的能力和力量，是从我国行政管理体制改革和政府管理创新意义上阐发的，总体上属于行政管理学范畴。又可分为广义和狭义两种理解：广义是指政府为达到既定目标，通过贯彻实施党的路线方针政策、法律法规、决策、战略计划等行为，对各种资源进行使用、调度和控制，有效处理政府日常事务所表现出来的政府内在的能力和效力。狭义是指各级政府决策、执行决策、监督决策执行所表现出来的行动、操作和实现能力及效力。
政府执行力的前提和基础是行动，它贯穿于政府执行活动的始终，是一个动态的过程，不同时期表现为不同的形式。在政府执行活动前期主要表现为领会力、预测力、计划力等；在执行活动过程中，主要表现为服从力、组织力、创新力等；在执行活动后期主要表现为评估力、调整力、问责力等。政府执行力不等同于行政执行力。政府执行力的主体是政府，而行政执行力的主体是包括政府在内的各种行政管理机构。
一、“行动”之前——领会力、预测力、计划力
在政府执行过程中，与自然界中普遍存在的“边际效应递减”现象一样（如声音、电力等在远距离传输过程中，能量不断衰减损耗，直至消失），如果不对政府执行活动的过程和效果进行有效控制，也会出现这种执行力逐渐减弱甚至成为零的现象。即政府执行效力在传递过程中呈现递减趋势，上级政府命令指示等在执行过程中会被层层折扣，执行标准会逐步降低、执行速度会逐步放缓、执行力度会逐步变弱、执行意图会逐步走样，并最终导致基层的政府决策执行形似神非，直接影响上级政府决策效能的发挥。在这个过程中，政府决策是经由若干中间层级传递来到末端，如果前期出现偏差，那么，这种偏差会在随后的各层级传递中被不断放大，最终能使基层的政府决策执行失真甚至扭曲。同样的道理，政府执行力是贯彻上级政府命令标准的能力，这个流程中能力偏差出现得越早，后期的谬误也就越大，这也是符合蝴蝶效应的。因此，高度重视“行动”之前的政府执行力十分重要。
从实际情况看，在中央政策和上级政府命令下达后到正式行动之前，最容易出现的是因认识差异而引发的冲突以及因资源可获得性与政府执行行为对资源要求之间差异引发的冲突。在政府执行行动的过程中，政府决策者和执行者双方常在认识上存在差异，这些差异可能是源自不同的行为目的，也可能是源自政府执行方式和方法。这种认识差异，会导致政府决策执行的认识和行为冲突。如政府决策的执行行为是新出现的，或者是变革性的时候，由于某方或者因认识水平不高，或者认识能力上有差异，都会导致认识上的冲突。当政府决策者和执行者存在认识差异的时候，双方会因此相互埋怨或不信任，这种状况可能在不同的群体中迅速传染，从而引发政府决策者和执行者之间的矛盾，导致政府执行不力和执行效率低下。
同时，政府执行一定需要有相应资源配置，保证政府执行决策所需要资源具有可获得性。在政府执行过程中，政府决策者要从执行者的视角来考虑执行决策所需要的条件，配置恰当的人力资源、物力资源和财力资源，预留相应的时间，否则政府决策和执行的冲突就不可避免，执行的任务就无法完成。比如，国务院《娱乐场所管理条例》关于“凌晨2点到上午8点，娱乐场所不得营业”的规定，生效5个月以来，出现了“北京禁不住、上海不好禁、广州没怎么禁”的窘境。很显然，对于一些科学、合理且符合实际的法律规定，在执行中慢慢进入“休眠”状态，这完全是执法出了问题。然而，还有一些法律规定执行不下去，原因恐怕并非执法不力使然。就拿禁宵令来说，即便在经过了充分的讨论并在民主的程序上确立了法条规则，立法者还应考虑规则的可执行性。对于社会上广为存在的“通宵娱乐”现象，对于城市里如此之多的娱乐场所，执法部门不可能投入对等的力量去执行禁宵令。
因此，政府决策者下达执行指令的时候，对认识不到位的执行者要进行引导、宣传、教育和培训；当政府决策者与执行者之间认识不一致时，决策者要发挥主导作用，通过操控信息内容、信息表现形式和信息数量来统一执行者的认识，发挥决策者的主导作用。同时，要充分考虑任务执行所需要的各种资源配置的种类和数量，考虑到政府执行所需的时间和空间局限，防止主观判断，防止多头指令，及时了解执行过程中反馈的信息，并对存在的问题认真研究，加以解决。由此可见，行动之前的政府执行力主要包括：对中央政令和上级命令的学习领会能力、对工作目标的预测能力、为实现工作目标而作出详细计划的计划能力。
（一）政府执行力是一种领会力
对中央的政令和上级政府的决策，各级政府干部首先要有领会力，看能否与中央的政令和上级政府的决策保持高度一致，能否理解、吃透和正确诠释中央政令和上级政府决策的精神。在这个方面，既有国家的大政方针、发展战略，比如科学发展观、构建社会主义和谐社会等，又有本单位的工作要求，比如，年度工作计划等，还有本部门上级领导的具体工作部署等，比如，日常一些工作事务，都需要各级政府干部因地制宜，具备深刻理解、准确把握中央政令、上级政府和本部门领导决策精神的能力。
从心理学意义上看，领会力是能把握材料意义的能力。而政府执行力中的领会力是指各级政府干部运用已拥有的政策、社会、行政管理等方面的知识及其实践技能去理解中央的政令及上级政府的决策和命令等精神，获取新的信息，并由此在主观上形成新的客观阅读、认知和诠释能力。这部分能力形成的基本目的是充分调动各级政府干部已有的认知能力，使其逐步能在中央的各种政令及上级政府的各种决策和命令等中发现、汲取和整理具有执行价值的信息，获得认识新任务、理解新问题的能力，为完成新任务、解决新问题做好准备。
由于领会力是政府执行力的第一个能力，因此，其正确与否，关系执行长远，关系执行的成败。如果对中央的政令及上级政府的决策和命令等精神领会理解错误，即使后面执行得再好，也必然使执行最后失败，导致政府执行后面多个环节作了无用功。因此，为了确保领会力的正确，各级干部首先必须具备正确把握政治方向的能力、正确把握工作大局的能力和学习的能力。
正确把握政治方向的能力 这是一个政党素质的基本要求，也是对各级政府干部的素质提出的基本要求。为此，应始终保持清醒头脑，不断提高政治鉴别力，提高善于从政治上分清是非的能力。任何政党都有自己的政治纲领和政治路线，都要讲政治。我们党作为马克思主义政党，更需要讲政治。应当看到，世界丰富多彩，社会复杂多变，各种社会思潮相互激荡。这就有个“鉴别”的问题，有个提高政治鉴别力的问题。早在改革开放初期，邓小平同志就指出：“在工作重心转到经济建设以后，全党要研究如何适应新的条件，加强党的思想工作，防止埋头经济工作、忽视思想工作的倾向。”“防止一些同志，特别是一些新上来的中青年同志在日益复杂的斗争中迷失方向。”在推进中国特色社会主义的实践中，江泽民同志多次告诫党的领导干部一定要讲政治，其中的重要一条就是提高政治鉴别力。目前，我国改革发展正处在关键时期，社会利益关系更为复杂，新情况新问题层出不穷，人们思想的独立性、选择性、多变性和差异性明显增强，意识形态领域并不平静。与此同时，敌对势力对我国实施西化、分化的战略图谋没有改变。在这种情况下，如何做到既抓住机遇、不断推进各项事业，又保持政治上的清醒、不断提高政治鉴别力，对各级领导干部是一个考验。要提高在错综复杂的矛盾和风浪面前明辨是非的能力，保持政治上的清醒，具备正确的马克思主义政治立场、丰富的政治经验和扎实的理论修养。
在此基础上，政府执行中的领会力至少包括三个环节的能力：
一是解读中央政令及上级政府决策和命令的能力。这是指各级政府干部在接到中央政令及上级政府决策和命令的时候，运用已拥有的政策、社会、行政管理等方面的知识及其实践技能去理解其外部的、宏观的、表面的信息，读懂决策材料，弄清其基本面貌，理解其基本价值的能力。
二是对中央政令及上级政府决策和命令的认知能力。这是指能按照中央政令及上级政府决策和命令给定的要求，提炼性地思考各种相应的决策材料，指明决策材料的主要观点、基本立场和根本意图的能力。它可以使政府干部由表及里地深化捕捉中央政令及上级政府决策和命令的信息，深刻把握中央政令及上级政府决策和命令的内在精神。
三是对中央政令及上级政府决策和命令的诠释能力。这是指扩展性地思考各种与中央政令及上级政府决策和命令相关联的历史材料，发现它们之间的各种关系，并作出必要的解释。
学习的能力为了提高政府执行中的领会力，各级政府干部还必须具备学习的能力，并且这种学习能力将贯穿政府执行力的全过程中，是提高各个环节政府执行力的重要保证。全球第一CEO杰克·韦尔奇认为，一个组织的学习能力，是其竞争优势的核心。近些年来，我国提出要建设学习型政府，就是在政府内部形成浓郁的学习氛围，完善终身教育体系和机制，形成全员学习、团队学习、组织学习的局面，从而提高整个政府的群体能力。所谓学习能力，是指各级政府干部所具有的以一定方式方法表现的、能够提高学习效率的各种素质。果戈理《死魂灵》中讲述的彼得尔希加，爱书如命，凡书必读，但辛辛苦苦读了一辈子，却一事无成，说明他虽然有学习的动机，却没有学习的能力。因此，提高学习的能力，要讲究方法。
各级领导干部的学习能力不仅体现在学习书本知识上，还体现在向实践学习、向群众学习上。要多作调查研究，多接触各方面的情况，多向改革开放的成功经验和做法学习，及时了解基层群众在想什么，机关干部在想什么，领导同志在想什么，做到心中有数。当然，准确领会领导意图，决不是见风使舵，投领导所好，看眼色行事，而是要不唯上，不唯书，要唯实，即按事物的本来面貌反映情况和处理问题，原则性要强，同时又要灵活掌握。
（二）政府执行力是一种预测力
在中国古代历史上，曾经涌现出了一大批如孙子、张仪、张良、诸葛亮等谋士。正是由于他们的“运筹帷幄之中，决策千里之外”的能力，才使得自己的国家获得了一个又一个大大小小的胜利。当然，也正是由于如庞涓（马陵道中了孙膑的埋伏）一时预测力差，给他的国家带来了巨大的损失。可见，预测能力对于一个国家来说，是何等的重要！
但是，科学的预测能力不是每一个人特别是每一个政府干部具有的。它是建立在对客观事物矛盾运动的深刻分析、对客观事物的历史和现状全面把握的基础之上的。抗日战争胜利前夕，毛主席对中国的前途和命运作了科学预见：抗战结束后，蒋介石一定会下山“摘桃子”，一定会争夺胜利果实，挑动内战，中国仍然面临两种前途和两种命运。历史证明毛主席的预见是完全正确的。这个预见是怎样产生的？或者说这个预见的根据是什么？毛主席说：“国民党怎么样？看它的过去，就可以知道它的现在；看它的过去和现在，就可以知道它的将来。”毛主席在这里提出了一个历史唯物主义的认知范式：“过去——现在——将来。”这就是说，科学的预测力是以历史为根据、以现实为出发点，对客观事物矛盾运动的深刻分析、对客观事物的历史和现状全面把握及合理推断的一种结果。反映在各级政府干部身上，就是对宏观环境的预测力和对微观环境的预测力。从宏观环境看，比如，近几年中国与国际铁矿石厂商的谈判，75%、19%或者95%的涨幅会带来什么样的影响；海运费的上涨会带来什么样的影响；有色金属的涨价对黑色金属会带来什么样的影响等等，都有千丝万缕的联系，需要仔细分析。再比如，目前国家对部分钢材出口退税政策的取消甚至征收出口关税，会对哪些产品出口带来影响，钢材出口受影响又会对国内市场产生如何影响等，对这些问题的预测直接影响到今后中央政府宏观调控和各地政府管理的操作思路。从微观环境看，先看各级政府自身和企业自身的内部环境，政府哪些职能需要强化，哪些需要取消，哪些需要增补，哪些需要放给企业，相应地要进行哪些机构改革和人员调整？等等。对这些问题的预测会影响到我国行政管理体制改革的具体做法。
从深层看，科学的预测能力是由一个个正确的判断力组成的。正确的判断在于去伪存真，由表及里，由此及彼，不是孤立地、静止地、片面地看待，而是发展地、动态地、全面地去考虑，在于对人和事深入地、辩证地看待和认识。它不是天生就有的，而是需要后天的学习和努力。学好逻辑学、参加社会实践、加强个人思想修养对于提高各级干部的判断力是十分必要的。同时，要准确透彻地把握背景，对问题进行正确定位，全面分析问题的性质和产生的原因，从小处入手，有主见、大胆地进行判断，才能得出科学的结论。
由于政府工作错综复杂，事务繁重，常常需要各级干部去了解事情的来龙去脉和因果关系，从而找到矛盾和问题的真正症结所在，并提出解决方案。这就要求洞察先机，化危机为转机，最后变成良机。因此，洞烛先机是各级政府干部预测力应具备的一种基本能力。
据说比尔·盖茨参加日本的大学入学考试，800分满分的试题就得了800分。但是，比尔·盖茨不以为然地说：“得满分没什么可骄傲的，真正重要的不是把知识死记硬背或者按老师教的写答案，而是预见先机的洞察力。”洞烛先机，是指对未来事物的预见和洞察。未来的事物因为没有发生和出现，具有很大的不确定性和可变性，很难预知和把握。智者之所以成为智者，就在于其比一般人看得远一两步，所以掌握了主动权。
各级政府干部只有洞烛先机，方可应对复杂多变的形势。准确估价形势，及时提出问题，才能科学制定对策，化被动为主动。但形势有复杂和多变两重性，令人捉摸不定。只有洞烛先机，才能准确捕捉信息，了解动态趋势，把握未来发展变化的内在规律，把所掌握了解的情况作为重要的决策参数，不至于迷茫和游移。
各级政府干部只有洞烛先机，方可抢占“制高点”，掌握主动权。现在是充满激烈竞争的年代，机遇无处不在，但稍纵即逝。谁领先一步，谁就会抓住机遇；谁稍一被动，则会丧失机遇，追悔莫及。对发展而言，洞烛先机就是有强烈的机遇意识。温州等发达地区在人们还在为姓公姓私争论不休时，就开始快速发展非公有制经济，发展家庭工业，从而带动整个经济的快速发展，不发达地区只能望其项背，先进和落后的差距就是这样被拉大的。
洞烛先机既要有准确的判断力，也要有敏锐的辨别力。出现在各级政府干部面前的人和事，由于多方面的原因，往往鱼龙混杂，真假难辨。如果是出于某个不纯的目的时，往往隐藏更深，辨识更难。有准确的判断力和敏锐的辨别力在于从比较中辨别，从分析中辨别，从区别中辨别，能透过现象看本质，抓主流，抓关键，不人云亦云，不随波逐流，坚持个人主见，信息灵，脑子活；在于察势则明察秋毫，胸有成竹，处势则从容应对，运筹帷幄，用势则趁势而上，一鼓作气。
（三）政府执行力是一种计划力
中国有句古话：“凡事预则立，不预则废”，意思是说不管做什么事如果是先有了打算，往往能取得好的效果，否则就有可能失败。这就要求各级政府干部在开展政府工作时尽量事前做好计划，否则后果不堪设想。
二、“行动”过程——服从力、组织力、创新力
思想是行动的先导，理论是实践的指南。没有成熟的理论武装，行动将会变得盲目。但是，有了正确的理论，有了科学的计划，如果没有行动，将会变成空谈。实干兴邦，空谈误国。邓小平同志说过：世界上的事情都是干出来的，不干，半点马克思主义都没有。现代成功学中有一句最重要的话叫作“心动”不如“行动”。做人做事最忌讳的就是“理论上的巨人，行动上的矮子”。只有出力、出汗，理想才能变为现实；只有大干、快上，理论才能尽早发挥效用。只有把嘴上说的、纸上写的、会上定的，变为具体的行动、实际的效果，各级政府干部的工作才算做到了位、做到了家。因此，在计划制定以后，如何将计划变成现实，就成为政府执行力主要解决的问题。
当前，药价虚高一直是困扰群众生活的热点难点问题，与有些城市“光打雷，不下雨”的事实相比，杭州抑制药价获得成功贵在行动，胜在行动。2005年3月1日开始，杭州市所有非营利性医院实现药品“同城同价”。如果患者在杭州各家非营利性医院发现同药不同价现象，都可以进行投诉。此举涉及当地86家省级、市级医院，包括15万多种药品，这样大规模地实行医院药品“同城同价”，在全国尚属首次。这意味着，看病消费将更加透明，市民群众能够得到更多实惠。“同城同价”的实施，得益于当地正在推行的省市医院药品联合集中招标采购制度。2004年11月，浙江省发改委、财政厅、卫生厅、劳动保障等9部门以及杭州市相应部门，联合成立省市药品联合集中招标采购协调小组，组织药品招标工作，将13家省级医院、73家市级医院全部纳入其中。所有中标药品都须经过专家组鉴定。没有中标的药品，医院一律不能使用。杭州解决药价虚高的“行动”充分说明，一个实实在在的行动顶得上一万句空谈。一些老百姓关注的社会热点难点问题，不是解决不了，而在于领导干部是不是在用心对待，有关部门有没有下决心解决。
马克思说过，一步实际行动胜过一打纲领。在今天，为群众解决一个实际问题顶得上一打会议、一打文件、一打豪言壮语，更胜于一打承诺。政府执行力的体现不是以会议落实会议，以讲话落实讲话，以文件落实文件，而是体现在行动中、岗位上。一些地方、一些领导干部说好话多，干实事少；政绩工程多，解决问题少；高调痛斥，低调整改；只听楼梯响，不见人下来，这些都是与党的宗旨、与人民群众的要求不相容的。对政府执行力来说，真正体现在每天想的、做的都是为人民群众办实事、解难事上，也是领导干部得到群众拥护和支持的唯一途径。
（一）政府执行力是一种服从力
服从是指各级政府干部在上级的领导下，产生符合上级规范要求的行为。服从的重要意义在于它对各级政府组织和干部群体的协调发展所起到的作用。
服从是组织观念的一种表现形式。各级政府干部的组织原则是，下级服从上级，个人服从集体，局部服从全局。在“行动”过程中，政府执行力首要的一条就是服从，唯有服从，才能实现上下感觉一致、认识一致、行动一致。如果下级不服从统一指令，各有各的想法，政府工作就无法开展。服从往往意味着牺牲和奉献，意味着各级政府干部必须放弃自己的想法或自由，而一心一意地执行上级的命令和指示。
服从还是对上级的认同感和尊重的表现形式。在现实中，如果当上级下达命令和指示的时候，下级就开始和他们讲条件、讲价钱，或对上级制定的各种规章制度，喜欢搞所谓的“变通”，就会使正常的工作指令不能及时得以贯彻执行，并给上级留下不尊重他的印象。将心比心，谁不希望自己的下级能够对自己绝对地服从，有谁愿意把一个总是喜欢和计划作对的人放在身边呢？
1没有任何借口——服从命令。“没有任何借口”是美国西点军校200年来最重要的行为准则。它体现的是一种负责、敬业的精神，一种服从、诚实的态度，是一种成熟的人生心态，一种完美的执行能力。准时、守纪、严格、正直、刚毅，在一些管理学专家看来，这正是21世纪政府管理所必备的。“没有任何借口”，坚决服从，不是冷漠或缺乏人情。假如你的下属抗令不行，你是什么心态？由己及人，你也应该服从你的上级。少数服从多数，下级服从上级，个人服从组织，是政府工作的一条准则。试想，如果每个人都抗令不行，那么，党的意志何以体现？政府的决策何以执行？
（1）尊重上级。尊重上级是所有组织的要求，也是服从命令的一个重要表现。上级是下级的领导力量，身为下级，最忌讳的就是自以为是，冲撞上级。在上级命令面前，下级必须虚心接受。在受到上级批评时，最需要表现诚恳的态度。如果批评得对，就必须承认错误，并且作出改正的承诺，千万不要“辩论”。如果批评得不对，也不要轻易顶撞上级，而是要在私下里和上级诚恳地沟通，以维护上级的权威。要学会去体谅上级，多站在上级的位置上去思考问题，就会理解到有时上级的言行不是对下级的苛求，而是工作的需要。就算是碰到了屈辱和责骂，也要尊重上级。因为既然你选择了这份工作，选择了这个岗位，那你就应该接受上级的工作安排，而不是仅仅只享受它给你带来的种种好处和快乐；因为上级的工作是成系列的，下级的工作只是其中的一环，不能因为下级的工作影响到上级工作的推进；因为上级将任务指派给下级，包含了上级组织和个人的判断，而下级认为会有什么困难，那只是下级的判断。
（2）服从要直截了当。中国人表达感情向来以含蓄著称，这是为了顾及别人的脸面，显示了中国人处世的“圆滑”。但是，政府工作不是表达感情，需要拐弯抹角，而是需要下级放下“架子”和“面子”，端正态度，把直截了当地服从作为自己最大的光荣，因为这意味着下级能够接受组织的考验，意味着下级不是推诿扯皮，而是爽快地答应，坚决地执行。美国国务卿奥尔布赖特在接受法新社采访时曾经称赞普京说：“在我看来，普京是一个做事非常直截了当的人。”正因为如此，她才觉得普京当选俄罗斯总统为改善美俄关系提供一个契机。美国历史上黑格将军之所以被尼克松看中，就是因为他的服从精神和严守纪律的品格，需要发表意见的时候直截了当，尽其所能，坦而言之；当上司决定了什么事情，就直截了当，坚决服从，努力执行，绝不表现自己的不满。
（3）先接受再沟通。有的干部在上级安排工作的时候，马上就列出一堆理由证明有多大的困难，这样的干部阻碍了工作的开展，任何领导都不会喜欢。正确的态度是，在接到上级命令的时候，不要找任何理由，而是要恭敬不如从命。不管有多大的困难，先把分配的任务接受下来再说！记住，这是你的工作！应该把这句话告诉那些在工作中总是遇到问题就找借口推卸责任的干部；告诉那些在工作中老是抱怨，不思进取的干部；告诉那些不能最大限度地满足群众的要求，不想竭尽全力为群众服务的干部；告诉那些工作时没有激情，不知道自我批评、检讨的干部；告诉那些不能很好地完成上级交给的任务，不能按时完成自己本职工作的干部。作为一名国家干部，要时常问自己：我是不是一个喜欢找借口的人？在工作中我有没有找过借口？有没有与上级领导有对立情绪？如果有，就要坚决改正。因为上级给你安排工作，是对你的信任，也是对你的考验。要把握机会，即使对工作安排存有疑义，也要坚决接受下来，在工作中再和上级沟通协调，以确保工作按时顺利开工，圆满结束 。
（4）马上按指令行动。面对上级，要理由少一些，行动多一些。上级一个命令下去，下级第一时间就要展开行动。就像军队里的士兵一样，人随命令而动，不能有一时一刻的延误。在我们身边周遭有太多的干部特别是年轻干部，虽然受过很好的教育，并且才华横溢，但总是怀疑环境，批评环境，想到的只是个人的成长与进步，依靠的是上级的威逼利诱来做事，只有在一种被迫和监督的情况下才能工作。这样的下级永远是不称职的，也得不到上级的青睐和提拔。近年来，由鞍山市人民政府办公厅提出的“马上就办”，就是在提倡各级领导干部要从人民群众的日常生活办起，并办快、办好、办得让人民群众满意。但是，“马上就办”与盲目决策、草率行事不同，其自身有着明确的目标、要求、运行规则、考核标准、奖惩条例等，能够使干部坚决执行上级的命令，做到令行禁止，并能改进工作作风，提高工作效率。
2不理解的要执行，有异议的也要执行。巴顿将军在他的战争回忆录《我所知道的战争》中曾写到这样一件事情：我要提拔人时常常把所有的候选人排到一起，给他们提一个我想要他们解决的问题。我说：“伙计们，我要在仓库后面挖一条战壕，8英尺长，3英尺宽，6英寸深。”我就告诉他们那么多。我的仓库有一个窗户。候选人正在检查工具时，我走进仓库，通过窗户观察他们。我看到伙计们把锹和镐都放到仓库后面的地上。他们休息几分钟后开始议论我为什么要他们挖这么浅的战壕。他们有的说6英寸深还不够当火炮掩体。其他人争论说，这样的战壕太热或太冷。如果伙计们是军官，他们会抱怨他们不该干挖战壕这么普通的体力劳动。最后，有个伙计对别人下命令：“让我们把战壕挖好后离开这里吧。那个老畜生想用战壕干什么都没关系。”最后，巴顿写道：那个伙计得到了提拔。我必须挑选不找任何借口地完成任务的人。有些时候，上级领导指令的“合法性”很容易辨别，但有的时候，下级未必明白上级的意图。这时，身为下属就应该具有这样的服从意识：总有你该服从的理由，只是你不知道。比如，在服务行业里，为什么不能用左手递物？因为在一些国家尤其是穆斯林国家，他们认为左手是不干净的，用左手递物是不尊重他的行为。为什么清扫客房的时候抹布要折叠使用？因为这样可以保证每次擦拭用的都是干净抹面。在进行卧具整理的时候，为什么枕套的开口一侧必须与床头柜的方向相反？这是为了避免客人将物品放进枕套后忘记了。厨师为什么不能穿拖鞋进厨房？因为他需要与开水、热油打交道，地面会打滑，会很危险等。如果上级能够很详细地为下属解释每个条款为什么一定要服从，要照做，自然最好。但是，在其他工作中，并不是所有的上级领导都会把所有的原因告诉你，因为即便上级领导有这个意愿，恐怕也没有这个时间。这时，下级所做的只有一条：Just Do It。
（二）政府执行力是一种组织力
政府执行力不仅体现在各级政府干部的个人身上，而且还体现在各级政府组织之中。所谓政府组织工作，就是通过设计和维持政府内部的结构和相互之间的关系，使人们为实现政府确定的目标而有效地协调工作的过程。
蚂蚁的世界可以形象地说明组织工作的重要性。
蚂蚁做事是很讲流程和效率。比如，蚂蚁发现食物后，如果有两只蚂蚁，它们会分别走两条路线回到巢穴，边走边释放出一种它们自己才能识别的化学外激素做记号，先回到巢穴者会释放更重的气味，这样同伴就会走最近的路线去搬运食物。蚂蚁做事有分工，但它们的分工是有弹性的，能够迅速根据环境变化进行调整。一只蚂蚁搬食物往回走时，碰到下一只蚂蚁，会把食物交给它，自己再回头；碰到上游的蚂蚁时，将食物接过来，再交给下一只蚂蚁。蚂蚁要在哪个位置换手不一定，唯一固定的是起始点和目的地。蚂蚁在工作场合的自组织能力特别强，不需要任何领导人的监督就可以形成一个很好的团队而有条不紊地完成工作任务，一个个体的弱势，并不影响整体的高效运作。就像蚂蚁组织体现出的超强功能一样，政府决策和计划的成功实施，不仅需要干部的服从，而且尤其需要组织力的保证。
组织力也叫组织管理能力，是指各级政府干部在领导活动过程中，正确运用手中权力，协调组织关系，合理调动、利用、配置和开发各种资源，高效实现领导目标过程中应具备的才智和技能。具体而言，主要表现为以下几种能力：
一是总揽全局的能力。各级政府干部是不同行业部门的领导，他们在考虑问题、作出决策时必须从本单位全局出发。总揽全局就是眼观天下，胸怀全局。各级政府干部应具有广阔的视野，能够统筹全局，善于掌握和驾驭全局的发展规律。总揽全局就是在谋划、决策、管理时高屋建瓴。既能从事业工作的大局出发，又能结合自己单位的具体实际。总揽全局就是能把本单位事物的各个方面联系起来，从各种联系中把握事物本质，形成整体性的决策，保证整个领导活动有序地进行。
二是多谋善断的能力。各级政府干部应多谋善断。“多谋”就是要多出主意、多出点子。“善断”就是要有战略头脑，能够在错综复杂的情况下正确、果敢地决定问题。多谋善断体现在：(1)能用创造性的思维方式看待事物。看到矛盾的一般性、普遍性和矛盾的具体性。透过现象看到本质，抓住事物的核心，作出新的判断。(2)能通过多种方案的对比，选择最佳方案。(3)能当机立断，看准的问题要果断解决，看准的谋略要果断决策。
三是扬长避短的能力。各级政府干部个人的能力非常重要，但个人的能力是有限的，领导者应具备扬长避短的人事组织能力，注意发挥领导集团的智能。人的天赋、实践地位的不同和人的一生精力、时间的限制，造成了人皆有所长，亦皆有所短，有其所能，亦有所不能。领导者要多看各人的长处、优势，看每个成员能干什么，在分工授权时从各人的长处考虑，巧妙地调节领导集团中性格不同、志趣不同、风格各异、思路不一的状况，以达到相互弥补、协调一致，形成合力，从而保证组织的智力劳动得到高水平发挥。
四是果断指挥的能力。果断指挥能力是各级政府干部在组织指挥中体现出来的一种随机决断能力。主要体现在：(1)迅速制定阶段性计划。要求各级政府干部能根据总的决策目标尽快提出切实可行的阶段性方案。(2)有效地组织下级实施决策。各级政府干部能根据工作任务的要求和下属的不同特长，分派任务、布置工作，最大限度调动下级的积极性，发挥整体效能。(3)随机解决问题。各级政府干部不仅能随时解决决策过程中出现的各种问题，而且能够追踪原来的决策目标进行不断调整和修改，这要求各级政府干部必须具有随机决断的能力。
五是有效控制的能力。美国著名的管理专家巴达维曾说：“没有控制，领导者就无法管理，组织就不起作用，组织的日常工作如果不通过有效的控制，使它在轨道上正常运转，最好的计划和决策都会落空。”可见，控制的实施对各级政府干部来说是一项重要工作。各级政府干部实现有效的控制，通常有以下几种基本的控制方式：（1）权力控制的方法，是各级政府干部运用自己的权力性影响力实施直接指挥，带有指示和命令性质的控制。（2）引导控制的方法，是指在工作过程中采取引诱和疏导的办法实施有效控制的一种方式。（3）督察控制的方法，是指各级政府干部采取确立标准，搜集信息，借助制度、措施、实行决策、监察、督促计划顺利实施的控制。（4）威胁控制的方法，是指各级政府干部以个体或群体中的消极因素采取强制性的惩罚，带有威慑作用的控制。（5）自我调控的方法，是指各级政府干部经过对目标的再认识，自觉地运用各种社会规范和社会准则来控制自己的情绪，支配自己的行为的过程。
六是处理突发事件的能力。各级政府干部处理突发事件的能力主要表现在：(1)勇于面对突发事件。各级政府干部不能惊慌失措，要临危不惧，处乱不惊，顶住压力，在这样的思想基础和精神准备下，冷静思考，谨慎果断地决策。(2)迅速查明事件的原因。要求各级政府干部在理智的基础上迅速查明事件的真正原因，准确地弄清事件的性质、趋势及发展后果，在此基础上提出解决办法。(3)采取超常规程序办法。突发事件原因错综复杂，随机性大，决策具有很大的不确定性和风险性，这就要求各级政府干部在现场根据情况决策，其决策要留有余地。（三）政府执行力是一种创新力。
创新力是人的知识、技能、智力及智慧的统一与综合，比普通能力而言具有更高的水平、更强的能级和更快的效率。创新力是衡量历史的基本尺度，人类的创新能力不断提高，劳动方式也就不断完善，人类对自然力的利用水平也就日益提高，从而推动历史和世界文明向前迈进。各级政府干部的创新力，一般是指各级政府干部在工作中能想别人所未想，见别人所未见，做别人所未做，提出新见解、发明新办法，克服常人或前人所克服不了的困难，解决常人或前人所解决不了的问题，实现政府工作的新突破。创新能力能够促使各级政府干部发现新事物、解决新问题、做出新成果，是各级政府干部智力开发的最高表现形式，是各级政府干部诸多能力的核心部分。
很多事实证明，一个地方工作干得如何，与那个地方政府干部的创新能力有很大的关系。2000年，北京市朝阳区政府就在北京市率先成立“一站式”投资服务大厅。几年时间里，政府的服务内容由原来的60项调整为101项，企业办理一般性投资咨询类项目，全部注册登记手续由最初的55个工作日缩减为25个工作日。政府的十七个部门目前也集中在一起办公，并加强了网上的咨询和审批力度，对一些重点企业和要积极吸引的企业，实行了一种管家式的服务等。正是由于朝阳区政府干部的不断创新，吸引了大量的外资机构。2006年4月30日，纳斯达克宣布入驻朝阳区西大望路的华贸中心。6月，德意志银行正式决定将其北京法人银行办公机构设在华贸中心。由于纳斯达克和德意志银行的相继进驻，以国际金融为龙头的现代服务业已经让朝阳区确立了其服务中心的主导地位。
各级政府干部的创新能力一般体现为三个阶段：（1）准备阶段，主要是通过实际需要形成创新的冲动，并为分析解决问题搜集信息、资料、数据，亲自考察、实验，为作出决策和判断提供科学依据，以及为取得突破性的创新成果而动员相关知识、智慧、经验，酝酿创新的灵感。（2）顿悟阶段，是指通过深思熟虑，由于受到某种事物启示而顿时找到解决问题的办法，形成新奇独特的结论。（3）实证阶段，是对创新观念、设想和发明进行实际检验、逻辑证明或征询各方意见，直到确有把握，才正式推广使用。
各级政府干部的创新能力的构成因素极其复杂，主要包括以下方面：（1）洞察能力，是人们透过事物表面现象观察事物本质的能力。（2）记忆能力，是指人们记住经历过的事物和情况的能力。（3）想象能力，是指人们在过去经验和知识的基础上通过思维产生新的形象或新的设想的能力。
三、“行动”后期——评估力、问责力、调整力
由于种种原因，决策、计划与最终成果相比，是存在一定差距的。在政府决策和计划由蓝图变为现实后，并非意味着执行的结束，因为结局的好坏、成果的大小并不知晓，对参与执行的政府干部也没法进行适当奖惩，更为重要的是还没有对执行过程中出现的“失误”进行修正，以期最终实现预期工作目标。
但是，在当前我国政府的工作中，考核成果和整改工作还存在着一些问题，主要表现在：有的政府干部认为，考核就是对干部的惩罚。一些政府干部特别是领导干部除对以“选拔”干部为目的的考核较为重视以外，对工作中干部的绩效考核与能力考核并不重视。在他们看来，考核仅仅是组织部门的例行工作罢了，与其他组织工作没有必然联系，更与政府工作不沾边。在这种思想认识下，在考核中往往敷衍了事，不负责任，走过场。有的政府干部考核缺乏客观的衡量尺度，定量判断少，定性判断多，掺杂的主观因素过多，导致不能客观公正地评价一个人表现的好坏，从而使考核效果大打折扣。有的自行设计的考核表往往评价项目概念混乱，互相覆盖或缺乏具体的界定尺度。有的政府机关考核完毕后，既不向考核当事人反馈，也不进行分析，限期整改，考核完后就不了了之等。这些问题的存在，严重地影响了政府执行的效果，降低了政府的执行力。
因此，一方面，要认真对各级政府干部的执行情况进行评估；另一方面，考核工作结束后，要根据考核结果对各级政府干部作相应的选拔任用、管理监督、表彰惩戒等，并抓好反馈、分析、整改三个步骤的工作。
（一）政府执行力是一种评估力
这里的评估是指对各种决策运用特定方法进行衡量、分析、比较和评价的总称，即对决策的科学性、可行性及实施后的社会效益进行综合性评估。为什么要进行评估?计划无论多么完善，也不可能预见到在计划实施过程中将会发生的所有不确定性。工作无论多么顺利，也不可能消除掉现实世界中的所有困难。因此，有必要把实际结果与原始目标相比较，作出系统的客观的评估。通过对决策及其运行态势的分析评价，能够了解和把握决策的失误情况，针对性能如何、是否及时、代价大小等，从而确定决策的科学性和可行性。通过评估，能够发现决策及实施过程中的偏差，并提出纠正的措施。各级政府干部必须按期了解关于决策和计划执行进程的有关资料、报告、数据，综合运用这些信息，牢牢把握实施进程的主动权和监控权，对于严重偏离目标和指标的现象，尽早发现潜在的瓶颈问题，找出问题发生的原因和提出补救的办法。
2007年4月，山西省怀仁县有关部门按照前些年作出的城市规划，准备在原供热公司所在地实施集中供热扩容工程。在该项目实施前，建设局派出工作组，走访附近居民群众2000多人次，详细了解他们的意愿和诉求。4月26日，怀仁县建设局又牵头召开信访论证会，并根据走访群众和信访论证情况，形成了信访评估报告。该报告认为，原供热公司位于城市中心，附近居民集中，工程完工投入运行后造成的噪音污染会严重影响附近居民生活，建议将该项目迁至交通便利的无居民居住区。县委、县政府经过研究决定，尊重民意，将该项目东迁至怀河路附近。因此，正是由于怀仁县充分考虑影响社会稳定的因素，通过深入细致的科学信访评估，对可能发生的社会问题作了事前预防，将问题消灭在萌芽状态，促进了社会的和谐。
对各级政府干部的效能进行评估，是各级政府干部活动的出发点和归宿，是衡量各级政府干部活动成败得失的标尺，是改善各级政府干部素质和提高领导水平的重要环节，是正确使用与科学培训干部的重要依据，也是对各级政府干部活动进行民主监督的有效途径。同时，对各级政府干部的效能进行评估，是扩大社会主义民主的重要内容，是动员广大人民群众参政议政的制度化渠道之一，是各级政府干部的重要任务。
尽管在评估中侧重点可能不一样，但—般来说评估主要从以下方面进行：
1效果——目标是否达到?最简单而又实惠的评估方法是确定计划已实现到什么程度，即在给定时间内计划是否有效地实现了既定目标。包括对各种主要计划指标的评论。此外，用以说明成功还是失败的原因也要搞清；对于未来计划的选择和设计，也要作出结论和建议。
2意义——是否在某些方面作出了贡献？发展和结果的影响，可以通过社会价值尺度或价值判断来衡量。这种评估还要包括对原定目标的重新评估。
3效率——达到目标付出的成本是否合理?评价效率就是要考察项目的结果是否能以较小的成本来取得。
4守法——所从事的活动是否遵守政策、规定、法律?关心计划活动的进行是否遵守了有关法律和条例。
评估是有计划、按步骤进行的活动，有内在的操作规律。主要由评估的组织和准备、评估的实施以及撰写评估报告、运用评估结果等步骤组成。评估必须坚持领导评估与群众评估相结合、平时评估与定期评估相结合、定性评估与定量评估相结合、个体评估与群体评估相结合的原则，以及政治和业务相结合、眼前和长远相结合、局部和全局相结合、主观和客观相结合、显绩和潜绩相结合、目的和手段相结合、评估与奖惩相结合等原则。评估不应当孤立地进行，而应同对各级干部的培养、任用、提拔、晋级及奖惩等结合起来，否则评估就会流于形式而失去其应有的作用。
常用的评估方法有报告系统、询问调查，或两者兼用。统计调查法是以采访为基础的，采访对象所包括的范围很广，有从计划中得益的人们，有熟悉计划的人们，还有参加计划的人们。这样获取的信息能说明报告系统包括不了的问题，也提供了一种辨明报告系统是否与统计具有一致性的手段。征询表的设计必须很仔细，因为评估的结果在很大程度上取决于问题是怎么提的。既对个体活动进行评估，也对整体活动进行评估。经验分析法是通过归纳各种经验事实，为假说或理论提供一定程度的证据支持。这种方法要归纳领导者决策成功和失败的经验事实，以支持或反对现有方案，分析方案的可行性。抽象分析法是经过对各种经验事实加以分析，剔除表面的偶然因素，深入实质，抓住必然的和重要的因素，从中抽象出反映对象本质的、在对象中具有重要意义的东西，把握各种重要因素的内在联系。比较分析法是在众多方案或与其他主体的活动中，进行比较，排列各种方案和活动的优缺点，以利于进一步选择。复杂而又关系重大的决策，没有经验可循，又很难建立精确的模型，可采用试点分析的方法进行分析评估。
评估是一项十分严肃、复杂、科学的工作，不仅需要按照上述原则进行，还要建立起科学的评估机制，包括建立民主测验制度、政绩考核制度、能力鉴定制度等评估制度，运用标准差技术、平滑处理技术、权重设置技术、表格设计方法等现代评估技术和手段，使各级政府干部的效能评估工作更加民主化、科学化。
（二）政府执行力是一种问责力
2005年10月，深圳掀起“责任风暴”和“治庸计划”，旨在提高行政执行力，惩治行政不作为。截至2007年6月，共追究行政责任294人。其中，发现财政违法违规问题并追究责任16人，查出违规金额8006万元，管理不规范金额7379亿元，核减政府投资项目工程款1182亿元。实施政府问责制以来，深圳干部责任意识明显增强，行政效率显著提高，行政执行力建设取得了明显成效。
政府问责制是对政府一切行为及其后果都必须和能够追究责任的制度。它充分体现了“以民为本”的理念，是民主政治的组成部分。在民主政治下，由选举和任命产生的官员必须对人民负责。他们必须为其言论和行为承担责任。问责是由授权产生的——人民给政府授权，政府给官员授权，官员对人民及其政府负责，政府则通过官员对人民负责。所以，问责制度的全部正当性是基于“权为民所授”。在民主政治下，问责制度是一套完整的责任体系，而不仅仅局限于行政部门内部的上下级之间——在这样的责任体系中，公众追究各级政府的责任，各级政府逐级追究各级官员的责任，这样才能确保责任体系中没有缺失的环节。宪政体制下的责任政府的首要责任就是：对其所做的一切，就与国家相关发生的一切，向公众有所交代。问责制不仅包括对渎职官员的惩罚，更要求政府对公众有所“交代”。
问责力是问责制度下的产物，是根据评估结果对各级政府干部实行问责的能力。提高政府问责力是基于因公众对政府授权而产生的后者必须承担相应制度责任与道德责任的法理逻辑，是对政府及其官员的行为制度规范和道德规范的必然要求。但是，受传统吏治文化要求只对上级负责等方面原因的影响，目前对问责力还有不少的误解：
一是把问责力的结果简单等同于引咎辞职。其实，引咎辞职仅仅是问责力结果的一个方面，问责力的结果不只于此，也不能把问责力的结果仅仅理解为责任追究。
二是把问责力简单理解为上问下责的能力。如果仅仅是上级追究下级的责任的能力，那么，如果上级失职谁来追究上级的责任？
三是把问责力看成是上级对下级某个已知的具体过失的惩罚能力。这种误解把政府与官员的责任局限于具体的事件，包括施政的重大失误，特别是重大责任事故，或“政治”责任事故。好像不发生事故，就不发生责任。这样的问责力是对具体问题的具体过错追问的能力，问题的关键是，只有平时认真负责，才能减少重大事故的发生。问责力关键要解决的是，确保政府与官员在平时就充分承担责任。而对官员因过失作出的惩戒，通常是在事故发生之后，已为时太晚。所以问责力关注一切责任，惩戒则只关心事故的责任。准确地说，问责力是民主政治的一个组成部分，是有限政府和责任政府的一个重要实现途径。
从问责力的主体看，主要分为四个部分：
一是基于权属关系的内部问责，如主管部门的问责、自我问责；
二是行政体系内的专门问责，如监察、审计机关的问责；
三是行政体系外部的问责，如司法问责、群众问责和舆论问责等；
四是最高权力机关的问责，即人大的问责。从问责力的客体看，除了负有领导或监察责任的民主授权的各级权力部门、行政领导机构、监察和司法机构之外，行政授权的各级上级主管部门、社会公众、第三部门组织以及各级政府干部都可以是问责力的主体。
问责客体所负的责任指各级政府干部在执行公务或领导监督公务的执行时，对技术上应该做到而没有做到的事承担责任。主要分为以下四种：
一是承担道义上的责任，向受害者和公众负责；
二是承担政治上的责任，也就是向执政党和政府负责；
三是承担民主的责任，向选举自己的人民代表和选民负责；
四是承担法律的责任，要向相关法律规定负责，看是否有渎职的情形存在。
当前，提高问责力必须采取以下几个方面的措施：
一是要把提高问责力与开展政府绩效评估结合起来。绩效评估是实行提高问责力的前提和基础，有了绩效评估的结果，问责力才有可靠的依据。因此，要科学确定政府绩效评估的内容和指标体系，实行政府内部考核与公众评议、专家评价相结合的评估办法，促进树立与科学发展观相适应的政绩观；要按照奖优、治庸、罚劣的原则，充分发挥绩效评估的导向作用和激励约束作用；当前要抓紧开展政府绩效评估的试点工作，在总结经验的基础上逐步推广。
二是要把提高问责力与行政监察、审计结合起来。要加快建立以行政首长为重点的行政问责制度，努力建设责任政府；把提高问责力与行政监察、审计结合起来，有责必问，有错必究；对损害人民群众利益的突出问题，要严格依法追究责任。比如：在2007年，全国各级监察机关将围绕提高行政效率、降低成本、整合行政资源、优化经济发展环境开展监督检查，促进各级政府转变职能，创新行政运行机制和工作方式，积极发展电子政务，改善行政管理。
三是要把提高问责力与政务公开结合起来。政务公开是提高政府效能、防止腐败的有效措施，也是提高问责力的重要途径和保证。要扩大政务公开的范围和层次，全面推行政务公开；要以人民群众关心的事项和容易滋生腐败的领域，作为政务公开的重点；要推进电子政务建设。
四是要把提高问责力与依法行政结合起来。提高问责力，需要有坚实的法律保障。目前我国关于问责制适用的法律、规章、政策散见于各种政策规章之中。这其中有党的条例，如《党内监督条例》；有国务院及各部委颁布的政策文件；还有各地方政府出台的各种文件，如《重庆市政府部门行政首长问责暂行办法》等。这些政策规定未能形成统一的认识和完整的法律体系。依法行政是我国的基本国策，是提高问责力的坚强后盾。只有形成完整的法律体系，问责力才能有效地实施和发挥其最大的作用。要研究把提高问责力纳入法制化的轨道，做到有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权要赔偿；提高问责力要与宪法、国务院组织法的规定相衔接并有所区别；要进一步明确行政执法权限，减少行政执法层级，完善执法程序，提高执法水平。
五是要把提高问责力与干部提升和奖励结合起来。提高问责力就是为了充分、合理地运用考核成果，兑现干部奖惩，重在与干部的任免奖惩直接挂钩。因此，提高问责力不仅是为了使不称职的干部引咎辞职，也不仅是为了使各级政府干部承担相应的责任，而也是为了使政绩突出、成果丰硕的干部得到必要合理的提升和奖励。实践证明，正确运用好、发挥好、实施好提升和奖励机制，可以调动各级政府干部的积极性和创造性，增强各级政府干部的责任感和使命感，鼓舞士气，鼓励先进、鞭策后进，提高政府工作的凝聚力、战斗力，有利于各项工作任务的顺利完成。提升和奖励的结果必将产生一个富有生气、富有效率的比、学、赶、帮、超的良好局面，形成一幅“百舸争流，千帆竞发”的壮美景观。
（三）政府执行力是一种调整力
从2006年4月1日起，我国对政府税收经济调节措施进行了调整完善。比如，因为生产和使用木制一次性筷子客观上消耗了大量木材资源，把木制一次性筷子纳入消费税征税范围，可以增强生产者和消费者的环保意识。这些年来，随着我国经济的不断发展，人们的消费水平和消费结构发生了很大变化，护肤护发品的消费越来越普及，已经逐渐具有大众消费的特征，为使消费税政策更加适应消费结构变化的要求，正确引导消费，调整取消了1994年税制改革确定的护肤护发品税目，同时将原属于护肤护发品征税范围的高档护肤类化妆品列入化妆品税目。在12年前，香皂还是中高级洗护用品，被纳入了消费税征税范围。而今天，这些原来确定的属于高档消费品的产品，已经逐渐具有大众消费的特征，再放到消费税征收范围，就明显不合适了。
可见，调整是修正执行过程中存在的缺点和错误，使执行更趋圆满的过程，也是执行的最后一个环节。调整的过程是：将调查考核的情况向被调查考核单位的主要领导进行反馈，反馈的主要内容，包括主要成绩、优点、存在的不足以及群众评议的意见和提出的问题。被调查考核单位根据调查考核反馈的情况，认真总结经验教训，对照要求，召开领导班子民主生活会，在内部开展谈心活动，开展批评与自我批评，分析自身存在的不足及产生的原因，制定整改措施。调查考核组派人参加，并将会议情况向上级有关部门进行报告。
政府调整力则是指各级政府干部针对评估和问责提供的意见和建议，对执行过程中出现的缺点和错误进行修正的能力。
从理论看，各级政府干部特别是领导干部通过计划、组织、指挥、协调等手段，行使国家行政权力，代表国家管理各种公共事务，离不开一定的行政管理体制，并且必须在其规范下活动。因为行政管理体制是依照法律规定确定的，在公共行政中发挥着重要的制度保障作用，对政府行政组织起框定、调控和制约作用，但如果行政管理体制功能失调，缺乏合理性、科学性，就会引起政府管理的混乱和无序。现代行政学把行政活动视为一个系统加以研究，行政管理体制改革既要处理好系统内部的关系，又要涉及系统外部的关系。行政系统内部的关系主要是政府内和政府间权力、结构、功能及其过程的关系，行政系统外部的关系包括政府与社会、政府与市场、政府与企业等几组关系。因此，提高政府执行力，必须通过行政管理体制改革创新，切实处理好行政管理体制内外各种复杂的关系。
第四章 深化行政管理体制改革
—提高政府执行力的基础
从现实看，改革开放以来，我国已经开展了五次大规模的行政管理体制改革（分别在1982、1988、1993、1998和2003年），在塑造政府施政理念、科学设置政府机构、完善政府运行机制、规范行政行为等方面做了巨大努力，提高了政府执行力，基本适应了政府经济社会工作的要求。但也应看到，现行行政管理体制仍有许多不相适应的地方，在一定程度上制约了政府执行力的提高。主要表现在：对于规划执行的管理与监控，一些政府干部不愿意进行深入调查，及时地发现、研究和解决问题，而是偏好于调阅报表、听取汇报、走马观花式的检查和指示等形式主义做法，缺乏管理的科学性和应有的监控力度，执行中遇到的问题往往无法得到应有的重视和及时解决，执行的方向得不到正确把握、进度得不到有效控制；一些地方政府评估与奖惩措施尚未跟上，严重挫伤执行人员积极性；一些政府部门之间缺乏有效沟通与协调，“九龙治水”，执行力互相抵消；等等。因此，必须通过行政管理体制创新，进一步转变政府职能，大力精简机构，积极推进依法行政和行政审批制度改革，推行政务公开和行政问责制，试行政府绩效评估，不断提高政府执行力。
为此，要进一步深化行政管理体制改革，建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。
一、政府职能转变——政府应该做什么
政府职能问题是政府应该做什么的问题。所谓政府职能，回答的是政府管理哪些社会公共事务与怎样进行组织管理等问题。政府职能是政府全部行政管理活动的核心，决定着政府管理的基本方向，是深化行政管理体制改革的核心。政府的权力过大，易于损害人们的自由和权利；政府的权力过小，就无法保证人们的自由和权利。因此，必须合理界定和转变政府职能。
在总结历史教训、合理借鉴国外经验的基础上，党中央、国务院结合我国的具体国情，决定将政府职能定位在“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”四个方面。也就是说，我国政府职能转变，就是要使我国政府从宏观微观都管、大事小事都抓转移到主要抓好经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来，真正承担起相关责任。但是，从市场经济发展的需要来看，我国政府职能转变还没有完全到位，政府管理中的“越位”、“缺位”、“错位”、“不到位”的问题仍然十分突出，特别是社会管理和公共服务职能相对薄弱。各级政府部门仍管了许多不该管、管不了、也管不好的事，而许多应该管的事又没有能够切实地管住管好，政府既当“运动员”又当“裁判员”的现象还没有得到有效的根治。
(一)有的地方政府片面追求GDP的增长，不同程度地忽视了社会管理和公共服务职能
（二）有的地方政企、政资、政社、政事不分
（三）中央和地方、政府和部门有些权限模糊
二、政府机构改革——谁来做
政府机构改革是回答谁来做的问题，这既包括政府机构，也包括各级政府干部。机构原指机械各组织部分间具有相对运动的装置。引入管理学领域，是指工作单位及其内部的各种组织，是“人们为实现某种职能所建立的由人、财、物、信息等有序组合的一定结构的相对稳定的实体单位”。而政府机构，则是政府为履行行政职能而设立的若干可以稳定自主地开展活动的实体，它主要偏重于编制、预算、结构上的含义。政府机构是履行行政职能、实施行政管理的主体，只有建立起科学合理的政府组织机构体系，才能保证政府有效履行职能。因此，行政职能的转变、行政管理体制的改革无不反映在政府机构的存废去留和职能变化之上，从而使机构改革成为行政管理改革重要的甚至是主要的内容。政府机构改革往往表现在其层次、总量、名称、性质、级别、规格、规模、序列、布局等方面的调整上。
改革开放以来，我国相继进行了五次大规模的行政机构改革，机构数量正逐渐减少，行政职能由微观控制向宏观调控转变，日益与社会主义市场经济相适应。
但是，按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调和适度分离的要求，目前我国政府机构改革也存在许多问题：
一是认识上的失误。当前政府机构改革方面，还存在不少模糊认识：有的认为政府机构改革就是减少、压缩机构编制和人员，忽视优化组织结构；有的缺乏决策与执行既相互统一又适度分离的新观念；等等。改革开放以来五次大规模政府机构改革示意图
资料来源：根据《国际金融报》及新华网有关数据整理。二是行政机构设置不稳定。这种不稳定主要由于对行政机构没有进行法律的规范，它既表现在机构设置上分开与合并、撤销与增加之间的循环，也表现在权力在中央与地方、政府与企业之间下放与上收的循环和人员与内部机构数量上精简与膨胀之间的循环。
三是机构设置不尽合理。由于职能设置的不合理，多头管理、职责交叉、权责脱节、扯皮、效率低下的状况依然存在，政府事务综合管理水平低。比如，流通领域的管理机构设置采取分割管理的方式，发改委、商务部、工商总局、质监局、药监局等，都有管理市场、管理行业的职能，难以协调一致，经常发生摩擦。
四是机构编制立法滞后。由于缺乏法制约束，存在着机构编制反弹的现象。有的机构产生和特殊组织立法的脱节，有时是立法在先（如电力法），但多为立法“追认”（如民航法），造成行政机构无法可依或缺乏法律约束，执法效果欠佳。一些改革习惯于“一刀切”，不考虑具体机构间的工作差异，要求按统一比例削减人员编制。
五是“三定方案”的规范化、严肃化程度不够。当现有编制不能满足需要时，往往会以各种或明或暗、或合理或不合理的方式（如人员不足时的以工代干、借调，机构不足时的增设非常设机构、一个机构两块牌子等）突破“三定方案”的限制来加以解决，而对违反“三定方案”的行为又缺乏规范和惩戒。
六是缺乏相关系统的理论阐释及明确的考量标准。关于机构改革的一些问题还处于模糊状态，比如以什么为确定干部人数、工资标准的依据等。此外，由于大规模和频繁的机构调整，造成行政资源的大量浪费和行政成本的提高，从而降低了政府可信度，等等。
政府机构改革是一项复杂的系统工程，必须首先确定一个与市场经济要求和社会经济发展水平相适应的改革目标和总体方案，制定一系列切实可行的改革原则。具体措施概括如下：
一是切实加强领导。为了排除各种干扰，最大限度地减少和避免改革带来的震荡，应实行“一把手负责制”，由地方各级政府主要领导亲自组织实施。为此，政府主要领导都应充分认识深化政府机构改革的重要性和紧迫性，增强改革意识，坚定信心，克服畏难情绪，履行好组织领导这场改革的职责。要消除精简别的单位、部门都应该，精简到本单位、本部门就不该，就抵触，甚至设置障碍等错误倾向。要杜绝部门利益的干扰，确保此项改革沿着正确方向健康发展。
二是积极稳健操作。要把深化政府机构改革同促进经济社会发展、保持社会政治稳定统一起来，注意把握干部的心态和承受力，根据现有条件和可能达到的程度，既积极大胆开拓，又有计划地分步稳妥推进。要做到思想不散，秩序不乱，人员妥善安排，国有财产不流失，工作正常运转。另外，在深化政府机构改革的实践中还应注意避免机构重组换牌、人员“换窝”的扭曲，及仍把此项改革简单地当做裁减机构和人员等偏差出现。
三是严格法纪。各级政府干部要严守政治纪律，充分发扬民主，广泛听取群众意见，决不能借人员精简分流之机行打击报复之实，或借机拉帮结伙，搞任人唯亲。另外，也不得借机擅自增设内部机构、提高机构规格、增加领导职数，以及突击提干或在政府机关评定专业技术职称。政府职能明确后，要通过对机构和人员编制的立法，细化行政组织法，减少过去“三定方案”的随意和易变，以法律的形式巩固改革成果，防止反弹膨胀。
四是加快行政法制建设步伐。为防止深化政府机构改革再走“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的老路，应遵循《宪法》和《地方组织法》的原则，严格遵循《国务院行政机构设置和编制管理条例》，尽快制定《政府机构设置和编制管理条例》或《政府机构设置和编制管理办法》等地方性法规、规章，努力实现政府机构编制的法定化，致力于用法治推动政府机构改革的深化，并巩固改革成果。另外，还应制定规范机构编制管理程序的法规，实行政务公开，增加这种管理行为的透明度。
五是科学设置政府机构和人员。要根据政府职能，充分考虑各级政府的规模和特点。同时，要合理确定政府机构和人员规模，完善机构编制与财政预算之间的制约机制。当前，国务院机构数目与国际相比还是较多，而且层级繁琐，有组成部门、正部或副部级的直属机构，正部级的办事机构，及承担行政职能的事业机构、委管国家局，新建的国资委又自成一类(直属特设机构)，产生这种情况，主要是因为决策权集中于国务院，各部门主要负责执行政令。因此，可以有步骤地适当减少层级和数目，控制政府规模。同时，随着社会进步和政治发展，新出现的社会事务必然要求政府分化出或设立新的职能部门来进行管理，这在一定程度上意味着新的政府部门或机构的出现，即使在不设立新的部门或机构的情况下，也会增加相应的人员去完成社会对政府的新的职能需求。因此，要不断加强各部门的有机结合，使政府机构制度化，以便更好地实现社会公共利益。此外，对于分流人员，要开辟多种渠道，予以妥善安置，努力帮助他们重新就业，绝不能向社会一推了之，以切实维护社会稳定。等等。
三、完善决策、管理机制和建设法治政府——政府应该怎么做
建立和完善科学民主决策机制、创新政府管理方式和管理机制、建设法治政府，是回答政府应该怎么做的问题，是深化行政管理体制改革的一项重要任务。
（一）要进一步完善科学民主决策机制
（二）要进一步推进政府管理创新
四、行政监督和效能监察——做得如何
加强行政监督和效能监察，是保证政府廉洁、高效的重要手段，也就是解决监督和评价政府做得如何的问题。
（一）在进一步总结经验的基础上，逐步推行行政问责制
建立健全行政问责制，有利于提高行政执行力，推动各项工作措施落实。20世纪80年代以来，在全球公共行政改革的浪潮下，强化政府官员的责任，建设责任政府，已成为世界各国公共行政改革的趋势之一。美国、瑞典、英国、法国、日本、韩国等国家都逐步实行了官员问责制，加强对行政权力的制约和监督，预防和惩处官员滥用权力和违法乱纪。但各国问责制的内容、对象、方式等各不相同，制度机制仍不健全，还处于不断的探索之中。在国际公共管理创新潮流的影响下，随着改革开放，特别是新世纪以来行政管理体制改革和政府管理创新的不断深入，我国在建设责任政府方面取得了一定的成绩。2001年4月17日，香港特别行政区政府向立法会提出了高官问责的方案，并于同年7月1日实施。受此影响，不久，各地又问责了密云灯会踩踏、开县井喷、海宁火灾、吉林中百商厦大火、阜阳劣质奶粉事件、嘉禾违法拆迁等一系列失职官员事件，我国的行政管理体制改革在问责实践中不断迈出新的步伐。与此同时，中国从中央到地方开始加快推进问责的制度化。2003年8月15日，长沙市政府颁布实施了《长沙市人民政府行政问责制暂行办法》。此后，重庆、天津、海南、浙江、深圳、河北、北京、福建、广西和甘肃都出台了行政问责的有关规定，极大地推进了我国行政问责制度建设。2004年2月颁布的《中国共产党党内监督条例(试行)》、3月5日发布的《政府工作报告》、4月中共中央批准实施的《党政领导干部辞职暂行规定》和国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》，都对行政问责制作了明确的规定。2005年4月27日通过的《中华人民共和国干部法》又进一步将行政问责法制化和规范化，从最高效力的法律层面确认了当前实施的行政问责制的合法性，为我国责任政府的建设提供了法制保障。2006年3月5日发布的《政府工作报告》和9月4日“加强政府自身建设，推进政府管理创新”电视电话会议中，温家宝总理又进一步强调了行政问责制。与此同时，在国务院出台的5+1文件中，对建立健全行政问责制作了较为系统的阐述。
目前，随着理论和实践的不断推进和深入，我国行政问责制取得了很大的成绩。主要表现为：对行政问责制的内涵、意义、措施和方法作了较为系统的探索和研究，行政问责的制度化、民主化、法制化和科学化程度进一步增强，实效性、影响力逐步加大。特别是随着政府工作透明度不断提高，对政府的民主监督制度进一步健全。各级政府及其工作部门在接受人大、政协、司法和社会各方面监督的同时，加强政府自身的层级监督和监察、审计等专门监督，强化行政责任追究。几年来，对失职渎职案件的查处力度，特别是对重大传染病疫情防治、重特大安全生产事故、重大食品安全事故、重大环境污染事件行政责任的追究力度不断加大，起到了警戒作用，受到人民群众的欢迎和拥护。但是，与我国行政管理体制改革和政府管理创新的要求相比，还存在着一定的差距，需要我们进一步加强对行政问责制的研究，并不断加以丰富和完善，以充分发挥行政问责制在推进社会主义现代化建设进程中的作用。
1目前我国行政问责制存在的主要问题。除当前我国行政管理体制以及法律法规等外部环境原因外，当前我国行政问责制自身主要存在以下几个方面迫切需要解决的难点和问题。
一是从问责的行政行为看，过分注重对执行环节的问责，忽视决策环节和监督环节的问责。事实上，由于决策失误和监督不力给社会经济造成的危害相当大。据国家审计署审计数字表明，2002年1月到11月，全国仅由于违规担保、投资和借款等，给国家造成的损失就达723亿元。从问责的监督机制来看，我国政府掌握80%的信息资源，公众与政府之间的信息不对称现象相当严重，在政府内部监督的过程中对于行政官员的降职、免职或者责令辞职的程序、原因及相关情况等公众的知晓度并不高，这就存在着暗箱操作的可能。因此，如果实施行政问责制仅局限于对各级政府机关和干部执行情况的问责，将难以避免因决策失误和监督不力给国家经济社会带来的巨大损失。
二是从问责主体看，过分注重党委和政府及其领导干部的问责，忽视其他主体的问责。一方面，行政问责制往往停留在上问下责的层面，即下级因为失职被上级要求辞职或被解职，却没有解决上级由谁来问的问题。而在上级与下级需要承担连带责任的情况下，就很难保证问责结果的公正性。另一方面，我国目前启动的主要是同体问责，由党委和政府来实施行政问责，问责的制度依据主要是党的文件和行政机关的行政法规、规章及其他规范性文件，忽视了异体问责。包括权力机关对政府的问责制；民主党派对执政党的问责制；民主党派对政府的问责制；新闻媒体对执政党和政府的问责制；法院对执政党组织和政府的问责制；等等。比如，虽有质询制度和罢免制度，但人民代表大会的监督职能没有很好地发挥出来；社会舆论无发动问责的权力等。
三是从被问责主体看，过分注重对某个或某类干部某种职责的问责，忽视对各类干部的全面问责。一方面，我国目前多采用行政首长负责制，一些地方也实行了庸官问责制，但没有根据权责统一的原则，形成科学合理的各类干部问责体系，并且由于我国目前缺乏科学的职位分类体系和绩效评估体系，上下左右之间，特别是上下之间的权力边界和责任边界是相对模糊的，加上现实中各种关系网的存在，致使追究责任十分困难。另一方面，当前行政问责制主要追究的是行政官员的行政责任，或以行政责任代替刑事法律责任，使责任者逃脱刑事制裁；或以行政责任（如行政处分）代替政治责任（罢免），降低对责任者的惩罚，从而遮蔽了道德责任、法律责任和政治责任等。这就导致了行政问责落不到实处，一些行政官员发生重大失职行为时每每都能大事化小、小事化了而终究平安无事。
四是从问责依据、程序、方式看，任意性大，缺乏统一性，难以操作。我国目前实施的行政问责带有较重的人治色彩，没有形成良好的政治惯例和传统，缺乏基础和良好的外部环境。虽然行政问责制适用的法规、条例比较多，但这些规定大多是粗线条的，随意性大，缺乏可操作性。特别是各地行政问责所适用的规范繁多，在问责的范围、惩处的依据和尺度等方面不统一，导致问责操作上困难重重。比如：长沙市出台的《办法》对行政官员实施７种不同的行政问责；《天津市人民政府行政责任问责制试行办法》在其16条的条文中具体规定了行政问责的有关问题；《重庆市政府部门行政首长问责暂行办法》把18种情形列为追究责任依据；浙江实施的《影响机关工作效能行为责任追究办法（试行）》在全国率先建立了“庸官问责制”，有错要问责，无为也要问责。轻则诫勉谈话，通报批评，重则责令辞职或免职。这些问责取得了一定的成效，但由于依据、程序、方式不一，内容存在一定差异，没有形成统一的问责体系，问责的随意性因而难以避免。
2目前我国推行行政问责制的主要措施。根据我国行政管理体制改革和政府管理创新提出的要求，结合我国行政问责的实际情况，要建立健全科学合理的行政问责体系，必须切实解决当前实施行政问责制面临的难点和问题。主要措施有如下几个方面：
一是要把对决策、执行、监督各个环节的问责结合起来。要按照权责一致的原则，改变问责只注重执行环节的做法，把问责延伸到决策和监督环节，使问责始终贯穿于决策、执行、监督各个环节的全过程。要按照决策、执行、监督的不同特点，有针对性地突出问责的重点，使问责最大限度地发挥成效。要在决策环节中突出问责的服务意识，提高问责的服务质量和效能，使问责顺利获得合理的法理地位，赢得当事人和更多公众的认同和支持，同时采用质询等方式为决策提供各种参谋咨询，减少决策的失误，增强决策的有效性和可操作性，避免因决策造成的危害。要在执行环节中突出问责的责任意识，着力关注滥用权力、行政越权和失职、执行不力和效能低下、疏于管理和处置不当、职能错位和缺位等执行过程中责任缺失的现象，唤起和强化政府机关及其干部的责任意识，使政府真正成为对人民负责的责任政府。要在监督环节中突出问责的法治意识，看政府机关及其干部是否依法运用我国法律法规赋予的问责手段、法定权限和法定程序，全面履行自身职责，并对违法行为及时给予纠正。
二是要实现问责主体的多元化。要继续充分发挥对本系统的领导机关及其工作人员问责的内部机构的同体问责主体的作用，同时，要积极探索发挥对外部系统的领导机关和领导进行问责的各种机构、团体及个人作用的方式，切实实现人大代表对政府的问责制、民主党派对执政党的问责制、民主党派对政府的问责制、新闻媒体对执政党和政府的问责制、人民法院对执政党组织和政府的问责制，从而有效地实施行政问责，监督行政权力，防止其滥用或误用权力。
三是要对各类干部或全体领导干部全面问责。要把各级政府机关及政府部门与各级行政领导和工作人员全部作为承担不同行政责任的主体，全面进行问责。要改变过去行政机关代替行政人员承担实际责任的做法，注意依法区分不同情况，对于行政人员本人有故意或重大过失的情况下，行政责任最终由行政人员承担或由行政机关与行政人员分担；对于行政人员本人无过错或仅有一般过失的情况下，行政责任最终由行政机关承担。要改变过去问责主要追究行政责任的做法，针对行政官员不同的过错形式，真正使其承担相应的行政责任、道德责任、法律责任和政治责任等不同的责任。
四是要把问责的制度化和可操作性结合起来。要科学确定全国统一的政府绩效评估的内容和指标体系，抓紧开展政府绩效评估的试点工作，在总结经验的基础上逐步推广。要建立健全政府的责任体系，理顺并明确中央和地方各级政府及其人员的主要职责分工，加强对行政责任、道德责任、法律责任和政治责任体系的研究，形成完整的政府责任链条。要建立健全问责体系，规范行政问责的主体及其权限、行政问责的客体及其职责、行政问责的事由和情形、行政问责的程序等，实现行政问责的规范化。要统筹兼顾，建立和完善相关的配套实施措施，制定科学的、可操作性的统一标准，并结合各地实际，按照问责过程中的程序要求实施行政问责，使问责制沿着法治的轨道如同一部运转良好的机器一样，各部分充分配合协调动作，防止陷入人治的误区。要完善相关的法律法规，如监督法、信息公开法、舆论监督法等，为公民维护个人权利和公共利益建构起廉价而高效率的救济机制。比如，将于2008年5月1日起实施的《政府信息公开条例》确立了政府信息的主动公开和依申请公开制度，政府信息公开发布制度，政府信息公开监督和保障制度等。
（二）高度重视并积极推行政府绩效评估制度
政府绩效评估，就是政府自身或社会其他组织通过多种方式对政府的决策和管理行为所产生的政治、经济、文化、环境等短期和长远的影响和效果进行分析、比较、评价和测量。对政府绩效进行评估，是规范行政行为、提高行政效能的一项重要制度和有效方法。
对各级政府干部的绩效评估是一个世界性的难题。在国外，其实践最早可追溯到二战以前。进入20世纪90年代，随着西方新公共管理运动的兴起，政府绩效评估逐步走向制度化、法制化和民主化，不仅评估主体多元化，而且坚持以公民为导向，技术评估的理念、方法和技术不断成熟并向世界各主要发达国家扩展。
从20世纪90年代初开始，我国一些地方政府和部门开展了政府绩效评估实践，取得了明显成效。特别是近年来，中央确定了建立一套符合科学发展观要求、具有中国特色而又行之有效的政府绩效评估体系的目标，各级政府对建立科学的政府绩效评估体系和政绩考核标准进行了积极的探索，呈现出百花齐放的态势。
2004年，国家人事部《中国政府绩效评估研究》课题组在总结国内外相关指标体系设计思想和方法技术的基础上，提出了一套适用于中国地方政府绩效评估指标体系（33个指标，见图）。政府绩效一级指标二级指标三级指标影响。
指标人均GDP劳动生产率外来投资占GDP的比重社会人均预期寿命恩格尔系数平均受教育程度人口与环境环境与生态非农业人口比重人口自然增长率职能。
指标GDP增长率城镇登记失业率财政收支情况市场监管法规的完善程度执法状况企业满意度社会管理贫困人口占人口比重刑事案件发案率生产和交通事故死亡率公共服务基础设施建设住处公开程度公民满意度国有资产管理国有企业资产保值增值率其他国有资产占GDP的比重国有企业实现利润增长率潜能。
指标人力资源状况行政人员中本科以上学历者所占比例领导班子团结建设人力资源开发战略规划廉洁程度腐败案件涉案人数占行政人员比率机关工作作风公民评议状况行政效率行政经费占财政支出的比重行政人员占人口的比重信息管理水平。
近年来，从中央到地方开始普遍试行政府绩效评估制度，取得了明显成效，积累了许多宝贵的经验。但是，这项工作还是一项新的课题，需要进一步研究探索。
目前我国各省、区、市相继出台一些政府绩效评估体系，但是，项目太多也太细。设计政府绩效评估体系，必须以确立科学合理的绩效评价指标为核心，遵循以下原则：
（1）要按照现代政府绩效的“5E”模型设定评估指标，既要有经济、效率指标，又要有效果和政府生产力指标，还要有公平方面的指标。由经济、效率、效果、效益和公平这五大评价要素指标构成的政府绩效评价维度的“5E模型”，在政府绩效评价中获得了广泛的共识，被普遍看成构成了当前政府绩效评价主要的指标体系。经济指标一般指投入到管理项目中的资源水准，效率关注的是投入与产出的比例关系，效果通常是指公共服务实现标的的程度，是衡量公共政府服务的重要指标，生产力是一个把效率和效益结合起来的衡量指标，公正是指接受公共服务的团体和个人都受到公平的待遇以及社会弱势群体能享受到政府更多的公共服务。
（2）应遵循“满意原则”，设置满意度指标。考察政府的绩效不仅仅在于政府的工作效率，更重要的还在于他所做的工作在多大程度上满足了社会、企业、公众的需要。在考核中要以人民满意度作为最大的绩效考量，把人民群众的需要与行政产出及结果联系起来，以人民群众社会需要的角度对行政产出与结果作出定量的测定。绩效指标一定是关于具体的某类公共服务，而不是关于政府一般事务；不是关于下级政府对上级政府的服从程度或一致程度，而是关于地方政府如何便民，如何改进服务的度量。比如，2000年1月，华盛顿州政府首脑设定的绩效指标之一，便是让公民到机动车年检处做检时的排队时间不超过30分钟。
（3）要推行绿色GDP。世界银行在1997年推出“绿色GDP国民经济核算体系”，用以衡量各国扣除了自然资产损失之后的真实国民财富。在绿色GDP体系下，生态环境指标将作为考核政绩的重要参数，那些确保经济和生态环境协调发展的干部将被评为称职或优秀等级；那些因片面追求经济增长而破坏生态环境、造成污染指数居高不下的干部将被评为不称职等级。鉴于人力资源的重要性，“绿色GDP国民经济核算体系”将人力资源作为一国的财富主要组成部分之一，依据政府部门考核制度所得出的考核结果，必须作为公务奖惩、培训、任用、辞职等人力资源管理环节的重要依据，从而激发出干部无限的创造力，以弥补自然资源、经济资本等的有限性。同时，也把“清除垃圾”、“降低犯罪率”、“降低车祸率”、“提高水的清洁程度”等涉及社会公正、文化、教育、公共卫生的指标作为绩效考核指标。比如，1994年，纽约州的警察局就将两年内让暴力犯罪下降25%作为其绩效目标。
（4）政府绩效的测度应是结果关注型的，而不应是产出关注型的，不应是政府活动关注型的，也不应是投入关注型的。绩效考核体系如果关注政府的“产出”，可能会发生“罚款越罚越多”，“违规率越抓越多”，“法院诉讼案越来越多”等诸如此类的现象。“产出”可能是对人民福利会有负效用，绩效如以政府活动与投入为度量，就可能导致政府劳民、扰民与资源的浪费。必须以“结果”作为政府绩效的度量，这才可以保证绩效预算起到改进公共资源的配置效率的作用。绩效只关注结果而不是政府活动与投入，这有力地时时提醒政府官员，其活动与投入不要偏离为民造福这个目标。
（5）绩效目标必须“少、简单，且能引起最大的共鸣”。在美国各州实施绩效预算的成功案例中，绝大部分设计绩效体系的专家都把绩效目标限制在5项之内。一个地方政府如设定几十项绩效目标，会使自己失去主要努力方向，也会使公众因政府目标太多而摸不着头脑。
（6）绩效目标必须既具有挑战性，又具有实现的可能性。选择公众关注的目标作为政府绩效目标，这有助于政府赢得民众的支持。但即使是以具有挑战性的目标作为政府绩效的目标，这种选择也须体现政府机构的执政能力与应对挑战的技能。2005年美国麻省选择治理查尔斯河的水污染作为其绩效目标，这一开始超出了大多数人的想象，但州政府当局让这一目标变得非常现实可行，他们只选择查尔斯河的有限段落进行治理，着重改善约10英里河段的水质，这就使其有可操作性了。
（7）绩效目标必须是公众可以监督的。这样，既可以让公众对政府的公共服务效率给予公平评估，也有利于政府随时与别的机构、中介、公众进行沟通。绩效目标是可示的，政府就随时处于民众的监督之下。
（8）以政府职能的科学界定为前提设计评估指标。要理清原来混杂的考核指标体系，依据有限合适的政府职能设计政绩考评的指标体系。它主要包括国家安全和社会公共安全程度；因政府的广义司法活动而实现的社会公正程度；市场经济及社会生活的有序化程度；经济和社会的可持续发展能力；社会利益在不损及效率前提下分配的公平程度以及弱势群体的生存能力。除此之外，现行一切与政府职能无关的指标，如产值、利税、项目等等，都要坚决予以废止。
按上述原则，在设计我国地方政府绩效体系时，应主要关注以下10个指标：社会治安，如降低犯罪率的指标；提高基本教育的覆盖率，如降低文盲率；基本的医疗保障覆盖率；环境洁净要求，如一级天气率；基本的交通服务指标，如降低城市交通拥堵程度、降低车祸率等；公共卫生指标，如污水、垃圾处理指标；降低失业率与待业率的指标；人民生活改善的指标，如弱势群体生活改善的指标；政府对经济减少干预的指标，如让企业注册登记时间减少的度量，降低企业税外杂费负担的指标，以及企业对政府满意度的指标；安全生产的指标，如降低矿难率，降低重大事故发生率。当然，地方政府应该继续重视和加强基础设施建设。不过，对政府进行的基础设施建设投入应该严格考核，建立起专门的预算。
各级政府干部是指代表国家从事社会公共事务管理，行使国家行政权力，履行国家公务的人员。政府执行力不仅仅是政府体制机制为干部带来的创造力，还包括干部的执行力。从各级政府干部的素质和能力看，在路线方针政策和法律制度框架制定以后，干部的执行水平决定着政府的执行水平，干部的执行能力决定着政府的执行能力。提高干部的素质和能力，是提高政府执行力的关键要素。
第五章 提高各级政府干部的素质和能力
—提高政府执行力的重要保障
改革开放以来特别是十六大以来，我们党和政府高度重视各级政府干部素质和能力建设。2003年12月，人事部印发了《国家干部通用能力标准框架（试行）》，提出干部应该具备政治鉴别能力、依法行政能力、公共服务能力、调查研究能力、学习能力、沟通协调能力、创新能力、应对突发事件能力、心理调适能力等九种能力。这是我国首次出台干部通用能力标准。党的十六大对各级党委和领导干部提出了“五种执政能力”，即不断提高科学判断形势的能力、驾驭市场经济的能力、应对复杂局面的能力、依法执政的能力和总揽全局的能力。党的十六届四中全会《决定》在此基础上，进一步提出全党要不断提高五个方面的能力，即驾驭社会主义市场经济的能力、发展社会主义民主政治的能力、建设社会主义先进文化的能力、构建社会主义和谐社会的能力、应对国际局势和处理国际事务的能力。2005年2月，胡锦涛总书记指出，建设社会主义和谐社会要求我们必须提高管理社会事务的本领、协调利益关系的本领、处理人民内部矛盾的本领、维护社会稳定的本领。曾庆红同志在2005年中央党校秋季开学典礼发表重要讲话中指出，要提高各级领导干部的素质和本领,努力做到善于把握全局、善于科学决策、善于求是创新、善于识人用人、善于做群众工作、善于团结协调,以进一步增强执政能力和水平。
目前从总体来看，我国各级政府干部的素质和能力有了很大的提高，这是这些年来政府工作取得巨大成绩的重要保证。但不得不承认，各级政府干部的素质和能力与实施“十一五”规划，全面建设小康社会的要求相比，依然存在着很大差距，还有待于进一步提高。有的干部政治理论素养不高，有的干部是非观念淡薄，有的干部依法行政理念不强，有的干部工作作风不实，有的干部缺乏正确的权力观和政绩观。特别是随着形势任务的不断变化，一部分干部出现了“本领恐慌”、“能力恐慌”，具体表现为，在决策中出现重大失误，在执行中软弱无力，在监督上无所作为等，严重地制约了政府执行力的提高。当前，还有一种不良现象尤为突出，值得特别注意：一些政府干部在执行过程中出现了这样那样的问题，不从自身找原因，却把责任一股脑地推到上级命令、行政管理体制或行政文化上，特别是向群众解释矛盾和问题的时候。这样一来，自己似乎没了责任，但却败坏了政府形象，挑起群众对政府的不信任。这种行为十分恶劣。其实质是有的干部执行力不强，却怨天尤人。因此，为了提高政府执行力，就必须培养和造就一支政治坚定、业务精通、清正廉洁、作风优良的高素质的干部队伍。
为此，要建立起科学合理的选人用人制度机制，使人尽其才，才尽其用，从而为提高政府执行力提供智力支持。要在工作中加强自我锻炼，提高自己解决实际问题的能力。同时，加大学习培训力度，提高干部执行政策的能力。
一、选人用人——各级政府干部素质和能力建设的基础选人用人是各级政府对干部特别是领导干部的选拔配备和使用，包括选什么人、用什么人，如何选人和如何用人几个方面的内容。千秋大业在选人用人。古往今来，国以人兴，政以才治。政治路线确定以后，干部就是决定因素。对于我们党和政府的事业来说，选人用人问题是关键性问题。邓小平所说的“关键在党、关键在人”，很大程度上指的就是选人用人。树立和落实人才资源是第一资源的观念，这是科学人才观最基本的观念。人才是智力资源的载体，“人才是经济发展的财富之源，是真正意义上的第一资本”。当今世界，世界综合国力的竞争，说到底是人才的竞争。胡锦涛总书记强调：“应对日益激烈的国际竞争，要大力加强人才资源能力建设，充分发挥人才资源开发在经济社会发展中的基础性、战略性、决定性的作用。”尊重劳动、尊重知识、尊重人才、尊重创造的核心是尊重劳动，本质是尊重人才。惟有加强人才资源能力建设和开发，让最重要的发展因素最大限度地活跃起来，我们的事业才能始终充满生机和活力，我国的竞争力才能不断增强。为此，要克服有些领导未能真正把人才资源视为第一资源的旧观念，改变人才资源建设开发不力的状况。
长期以来，我们党和政府一直致力于选贤任能，充分体现了党的优良作风，同时又是党的作风建设的组织保证，对党的作风建设起着重要的导向作用。实践证明，由于我们党和政府在长期的革命与建设实践中培养、选拔和造就了一批批如焦裕禄、孔繁森等群众公认、德才兼备的各级党的领导干部，才使党和人民的事业不断取得成功。当前，全面建设小康社会，最重要、最根本、最核心的是人才问题，关键是党和政府的干部特别是领导干部问题。面对当今世界和中国的一系列深刻变化，如何巩固执政地位、提高执政能力，是新的时代条件下所面临的严峻挑战。只有坚持党管人才的原则，在党的统一领导下，聚集各方面的人才，特别是培养和造就一大批善于治党治国治军的高素质领导人才，始终做到“三个代表”，才能真正肩负起全面建设小康社会、引领中华民族腾飞的历史使命。
（一）选什么人、用什么人
“用得正人，为善者皆劝；误用恶人，不善者竟进”。实践证明，如果选人用人得当，选拔和使用的人素质和能力强，各级政府的执行力就强，政府工作就做得更好。我国各级政府在这方面有成千上万的例子，宋雨水就是其中优秀代表之一。她现任北京市海淀区法院经一庭庭长，有多项研究成果问世。对于一个法官而言，能做到业务精通、公平断案已经不辱使命。但宋雨水又向前推进了一步，达到了“辩法析理，胜败皆服”的境界。经她办理的案件，70%以上都是以双方当事人调解告终。十几年来，经宋雨水审理的1200余件各类民商案件，都得以和解。其中300余件疑难、复杂、新类型案件，也都取得了良好的社会效果。相反，如果选的人、用的人错误，选拔和使用的人素质和能力不高，就会使党和政府的工作受到极大损失，甚至败坏党风政风。据《检察日报》报道：湖南一副县长上任仅57天就东窗事发，被判5年徒刑。此人从1999年11月至2001年2月在担任该县建设局局长期间，利用职务之便，先后收受两包工头贿赂各1万元。2001年2月底，此人升任临武县城关镇党委书记，此间又先后三次收受包头工贿赂5万元。在县检察院接到群众举报后，正准备对其开展调查时，此人竟又被提升为临武县副县长。这样的人被选拔为干部，必然会破坏政府的形象，给政府工作带来很大损失。
近年来，通过培养选拔年轻干部、吸收党外干部和少数民族干部等方式，干部队伍素质也在不断提高，结构明显改善，活力普遍增强，为改革和现代化建设事业提供了坚强有力的组织保证。但是，也要清醒地看到，有一些地方和部门选拔任用的干部素质和能力不高，执行力不强，严重影响了政府工作的开展。因此，必须采取有效措施，选拔任用一批高素质的干部队伍。
一是建立健全科学民主的选拔和使用干部标准。2002年我国出台的《党政领导干部选拔任用工作条例》指出：“考察党政领导职务拟任人选，必须依据干部选拔任用条件和不同领导职务的职责要求，全面考察其德、能、勤、绩、廉，注重考察工作实绩。”
因此，要以上述“五察”为基础，同时注重干部的群众公认程度是我们政府选拔和使用干部的标准。要把“五察”与干部绩效评估结合起来，用干部的实绩说话。干部生活在群众当中，他们的素质高不高，能力强不强，作风好不好，政绩突出不突出，群众最清楚，也最有发言权。选拔任用干部，必须充分发扬民主，走群众路线。在正常情况下，多数群众不拥护的干部，不能提拔。要把那些德才兼备、实绩突出和群众公认的人及时选拔到领导岗位上来，形成正确的用人导向。对群众公认程度的考核，要形成必要的制度和程序，如民主推荐、民主测评等。
二是要加强结构性考察，突出所长。要使各级政府干部队伍发挥最大的功能，团结带领广大群众实现经济社会跨越式发展，应当高度重视各级政府干部队伍的结构性建设，优化各级政府干部队伍的结构。实现跨越式发展涉及政治、经济、文化等各个方面、各个层次，因而客观上要求各级政府干部队伍专业结构应充分考虑跨越式发展的需要。为保证事业的连续性和稳定性，各级政府在选拔任用干部时客观上需要干部队伍年龄结构的合理分布，既要有年富力强、有开拓精神、具备潜能的中青年骨干，也要有经验丰富的年龄较大的干部，从而形成老中青的梯形结构。年龄结构优化的同时也要注意干部的最佳使用期，在他们能力、经验、体质、精神状态最佳的年龄段担任合适领导职务。这样一个由老中青三支队伍组成、在他们最佳使用期得到合理使用的干部结构，不仅能发挥不同年龄段干部的长处，克服各自的短处，而且有利于年轻干部的成长，保证干部的稳定、连续和活力。而由于不同的干部，能力特点和气质类型也有差别。在干部队伍建设中，要充分注意不同能力特点和不同类型气质的搭配，突出所长，做到优势互补，协调组合，相得益彰。尤其是领导班子建设中，更要注意能力和气质结构的优化。同一类型气质或能力特点组成的班子，很难圆满完成各项任务。同时，在干部队伍中，班子成员和一般干部由于层次不同，产生了不同层次干部地位与作用的差异，因而要求也不一样。层次从功能上相应可分为决策层、协调层、执行层和操作层。决策层主要是决定干部队伍建设的总体方针和主要目标，协调层主要是起到参谋助手和桥梁作用，执行层直接负责人、财、物的调动和组织，操作层主要从事具体任务的完成。因此，在选拔任用干部特别是领导干部时，要充分考虑干部不同的层次，使整个干部队伍发挥最大的功能。
三是要把当前选拔与长远使用结合起来。选拔任用干部本身是一个短期过程，但干部队伍作为政治体系中一个特殊的系统，保持相对稳定性的重要性是不言自明的，一旦选拔任用不可能无缘无故地辞退，同时干部本身也在实践中发生变化。因此，选拔任用干部需要审慎进行，把选拔任用与长期考察结合起来。要在改革和建设的实践中考察和识别干部，而不是静态地、呆板地对干部素质进行书斋式的评价，从而最大限度地客观公正地考察和识别干部的德、能、勤、绩、廉情况，最大限度地减少考察中的不确定性因素和人为因素的影响。要注意组织的稳定性特点，把培养和选拔忠诚于党和政府的事业的干部放在选人用人的首位，特别是要选拔任用那些政府执行力高的干部。要重视干部队伍的新老交替与合作，做好吐故纳新工作，从而保持干部队伍的活力，达到系统的稳定性。
（二）如何选人用人
如何选人用人是选贤任能的手段。只有具备科学民主的选人用人手段，才能够达到选贤任能的目的。十六大以来，我国对此做了大量研究探索，初步形成了相互配套、有机衔接、较为完备的干部人事工作制度体系，但也存在一些问题。主要表现在：选人用人渠道单一；干部使用制度的终身制并没有从根本上打破，只进不出，只上不下，导致干部的流动不畅，新老交替困难，制约了干部队伍结构的优化；在一些地方和部门，跑官要官、任人唯亲、封官许愿、拉帮结伙等不正之风屡禁不止，甚至害命谋官的案件时有发生。这严重损害了党的形象，败坏了党的作风，干部群众对此反映强烈。因此，一定要把选人用人的问题解决好，坚持任人唯贤，坚决防止和克服用人上的不正之风。
一是建立健全选人用人的制度机制。要继续在完善民主推荐、民意测验和民主评议，健全和执行党政领干部任前公示制和任职试用期制、公开选拔和竞争上岗，逐步实行各地党政领导班子正职的拟任人选和推荐人选由上一级党委全委会进行无记名投票表决等。要积极试行任期制、无记名投票表决制、考察预告制、差额考察制、用人失误责任追究制、引咎辞职与责令辞职制等，加强对干部选拔任用工作的监督，让群众特别是知情群众充分反映意见，从根本上防止出现吏治腐败、进一步推进干部制度创新。选贤任能离不开健全的选人用人机制。要引入竞争机制，创造一个公开、平等、竞争、择优的选人用人环境，从而使优秀的人才充实到干部队伍中来，使优秀的干部走上领导岗位，促使机关干部在思想上有一种紧迫感、危机感、超跨感。要建立完善一个考核评价和奖惩机制，将考核结果作为奖惩培养和使用的重要依据。对考核优秀和工作中作出突出贡献的，要加大表彰、奖励和使用力度；对考核不称职或平时工作表现差的，采取告诫、降职、免职等约束措施。以此来激发干部的工作激情，使干部始终保持一种良好的工作精神状态，多为群众着想，更加务实工作。要在重视思想观念上引导和疏导的同时，积极探索建立具有较强“刚性”的优胜劣汰竞争机制，从制度上保证“能下能出”的实现，真正体现“能者上、平者让、庸者下”，从而优化结构，提高队伍素质。要把干部的谈心谈话、提醒告诫、民主生活会、经济责任审计、群众评议等行之有效的做法有机结合起来，并在广度和深度上下工夫，求实效，逐步健全和完善定期监督与不定期监督、党内监督与群众监督、社会监督与舆论监督相结合的监督体系，营造一个干部健康成长的良好环境。
二是探索科学民主的选人用人方法。选人是用人的第一步。我国封建时代选人利用科举考试。现在西方有些国家通过人才评定中心选人。在评定中心里模拟了各种工作环境，并由有经验、有地位的管理专家、心理学家、科技权威等担任评定员。评定员对候选人在模拟的环境里进行工作的情况和表现进行观测，对候选人的常识、技能和素质进行评估，然后“会诊”，做出一致的结论。这样，就基本可以断定这个人能否胜任某项工作。目前，适合我国国情的选人基本方法，有以下几种：
1试卷选人。这是通过试卷来测检人才水平高低的一种方法。它包括论文试卷和测验或笔试。论文试卷，是以长篇文章的论述测试应试者对某种问题的看法，以及所具有的知识、才能和观念等的一种方法。它的优点是可以测知候选人的文字表达能力、思维能力、想象力和联想力；它的不足之处是，评分缺乏客观标准，命题范围不够广泛，也不能测出记忆能力，等等。测验或笔试，是以问答题、选择题、填空题或改错题等来考验其记忆能力和思考能力的一种方法，它的优点是评分公正，抽样较广，免去模棱两可的答案，可测出人的记忆力，试卷易评阅；它的缺点是，不能测出应试者的推理能力、创造力和文字表达能力。当面考察“不知言，无以知人”。面对面交谈，能使领导者对考察对象产生直接的亲身感受和较深的体验，从中窥见其思想水平高低，见识深浅，了解其工作的经历，受教育情况、有何专长、兴趣、志向、气质以及应变、表达能力等。如，欲考察其学识，可问之以各种知识；欲考察其应对能力，可问之以各种机敏性的问题；欲考察其社会成熟度或性格的稳定性，可施之以压迫式的面谈。压迫式面谈是有意地施加压力，使对方焦虑不安，以探究在这种压迫情况下，到底如何应付。有效的面试是成功的选人之法，但面谈取人的明显缺点是，主试者与面谈对象容易串通作弊。为此，可采用笔试与面谈相结合来综合测试人才。
2选聘能人。选聘作为一种求才的方法，历来为人们所称道。战国时燕昭王设“黄金台”，三国曹操发布的“招贤令”，诸葛亮设的“招贤台”，明朝朱元璋的“招贤榜”，均收到了发现人才、广聚人才的效果。当今，随着我国市场经济的发展，许多地方政府采用登广告招聘的方式，使被埋没的人才得以重用，产生很好的效果。但是，在实行招聘人才的同时，应更有效地利用本地区、本单位的人才，充分发挥他们的作用。
3动态考察。对被考察者置于动态情景之中，运用多种评价技术，观察被考察者的组织能力、决策能力、创造能力以及应急能力，称为动态考察法。其主要方式是：
公文测验法。主试人给被试者一揽子日常工作必须处理的公文，包括电话记录、命令、备忘录、请示报告、各种函件等，并限时处理完。如美国电话电报公司要求被试者在3小时内处理25件公文。这些文件数量多，须区分轻重缓急，有的必须亲自处理，有的必须请求上级，有的可授权下属。通过动态中的表演，可以观察被试者是否抓住了主要矛盾和关键的问题。处理问题是否果断，是否善于发现问题，通过一番限时紧张的表演，被试者能力的优劣自然就见分晓。
无领导小组讨论法。将6~12个被试者组成一个小组，不明确召集人，要他们讨论一项业务或人事安排问题。通过讨论，可以看出谁具有领导能力并驾驭整个会议，说服他人达成一致决议，从而对每个被试者的领导能力与说服能力作出评价。为了考查被试者的领导能力，还可特意设置一个情景压力场面，如每隔20分钟就发出市场价格和成本变化的信息，有时甚至等他们刚作出决策时就告诉某种变化，迫使他们快速做出应变反应，改变原方案，进行新的决策。在紧张压力下，有的显得焦躁不安，甚至可能大发脾气；有的沉着灵活，应付自如。通过这样测试，谁具有领导才干就可以看得很清楚了。
4试用考察。干部在正式任用所选人才之前，最好给他一段试用考察期，经过试用确实称职者方可正式录用。这种方式优点是，可以避免由于被考察者的巧妙伪装而造成的主观判断失误；也可以使其他下属口服心服，便于将来合作；还可以使被选用者熟悉工作，获得经验，以便在正式录用后工作上更加得心应手。
5综合选拔。这种方法主要用来选拔高一级领导干部。它包括上述各种方法，从而克服单一方法的缺点，吸收上述方法的优点。全面考察选拔人才，实行层层遴选、优中选优、逐轮竞争淘汰，大体分以下步骤：通过测试式笔试和论文式笔试，择取知识面广、记忆力强、具有较高判断力、推理力强者，参加下一轮竞争；将第一轮产生的优胜者，置于动态情景之中，现场考察，对于周围的环境及存在的主要问题，限定时间，写出长篇对策，以观察被试者的分析解决实际问题的能力，从中选出优胜者参加第三轮竞争；优胜者参加公开的答辩竞选。主持人提出一系列包括理论的和实际工作规则的难度大的问题，要求被试者立即答出，以观察被试者的应变能力、逻辑推理能力、思维反应能力、语言表达能力，考察被试者的气质、风度及对听众的反应。通过答辩竞选排出被试者的名次，选出前几名，由人事部门再全面考察权衡，最后确定人选；试用期能圆满完成任务确实称职者，则可正式予以任用。
用人是选人的目的。实践证明，大凡人才，只要放手大胆地让其工作，充分给予信任和支持，就会最大限度地发挥其智慧和创造性。如果对一个人才，又要用其所长，又总是不放心，就会挫伤其积极性，那样定会阻碍我们事业的发展。“勿多苛求”。这充分说明，世上并没有十全十美的人，用人时千万要注意方法。
1容人。任何人都有优点和缺点，上至伟人，下至百姓，莫不如此。要求人成为“完人”，就从根本上忽视了人的最特殊的天赋秉性。用人是为了推进事业的成功，而不是开办克服缺点的教育学校，去校正别人的缺点，成为完人。无论哪个领导干部，用人要求没有缺点，其结果必然导致庸才云集。因此，领导干部的用人之道就是用其所长，容其所短。对于那些才华横溢、智能超群、争议大的人，领导干部要具体问题具体分析，对其中符合德才兼备标准者，要有胆识有气魄，力排众议，态度鲜明，大胆重用。
2用人不疑。大凡有才之士，都有较强的自尊心、自信心、成就感和荣誉感，有独立处理问题的能力和解决问题的方法。领导干部要充分信任他们，放手让他们在职权内独立地处理问题，使他们有职有权，创造性地做好工作。因而，对他们的行为，不要指手画脚，随意干涉。信任人、尊重人，可以给人一种安全感和精神激励，产生出竭尽全力完成任务的责任心。如果领导干部想用某人，又存戒心，对他总是将信将疑，处处设防，他的自信心必然受到伤害，同时也会产生一种不安全感。这样就会出现一种离心力。轻者消极怠工，变相对抗；重者则另投他处。因此，领导干部对于人才，既然要使用，就不要轻易地毫无根据地怀疑。如果怀疑，在问题没弄清之前，就不要任用他。否则，将会造成难以挽回的损失。
3智能与职级相称。领导干部在用人时，必须做到职能相称，量才使用，适得其所。也就是说要使职级与智能相一致，让高智能者获得高职级，达到大材大用，小材小用，人尽其才，各得其所。这样，领导干部就能有效地开展各项工作。若使那些智能低者处上，智能高者处下，则必然造成以下不正常的现象：智能高者积极性受挫，难以实现抱负，并使工作不能正常进行。智能低者感到不便于领导，或因自愧不如而不愿领导，遇事绕着矛盾走。双方还会产生敌对心理和行为，或因才智低者职位高，才智高者不服而以权力相对付，从各方面制造麻烦，刁难对方。或因才智高者职位低，就以其才智相抗衡从各方面阻挠工作的进行，一来一往，无休无止。领导干部整日陷于矛盾纠纷之中，分散精力，也顾不上各项工作的处理。
4组合与搭配。领导干部在选配班子时，首先要考虑其成员能否达到心理相容，即气质和性格是否相容。这一点也很重要。人们的气质和性格差异很大。有外向型的、有内向型的、有急性的、有慢性的，对于这些不同气质、性格的人才，在选配人才时，要注意合理搭配。如果搭配不当，下一步工作就很难取得成效。如一个部门中的人才全是由性情暴躁的人组成，其素质无论多高，也势必内耗丛生，从一开始便注定是一个火药库。相反，如果全是慢性子脾气，这个部门班子一定是议论多于行动，议而不决，决而不行。慢性子脾气和急性子结合在一起，这样才能使人才既处事稳妥又保证效率，勇于进取又能配合默契。“急”“慢”相宜，“刚”“柔”相济，这是用人的一大诀窍。另外，在人才组合上还要注意人才互补。互补就是在配备领导班子时，使不同特长的人相互补充，组成一个较好的人才结构，更好地发挥领导群体的最佳功能。如果一个大单位的班子里既有经验丰富的老同志，又有开拓创新的年轻人，有了这样的人才组合，就能分工明确，紧密配合，各显其长，互补其短，确保各项工作的开展。
三是领导干部要具备选人用人的素质和能力。古人说，千里马常有，而伯乐不常有。人才不是俯拾皆是，领导干部要有一双慧眼，去瑕存瑜，去发现人才，选拔人才。当前，一些领导干部在选拔使用人才时，应该克服如下错误判断：
1受“先入为主”的影响。两个人初次见面，总要先相互打量一番，这就产生“第一印象”。心理学家实验证明，第一印象的“先入为主”现象产生于人们的知觉因素与情感因素的结合，并形成心理定式，从而影响以后对该人的评价。通过第一印象，人们所获得的主要是人的外部特征，如人的仪表、容貌、言谈举止、性别年龄，以及一时一事的依据第一印象对他人进行归类，然后按某类的特性对于人进行推论，即把社会刻板化了的模式套在这个人身上。这样，往往会造成以貌取人和凭印象处事的失误。如果某人给领导干部的第一印象相当好，领导干部就更好地注意他的长处，并可能忽略他的不足之处，轻易谅解他的缺点，甚至把缺点当成优点；如果某人给领导干部的第一印象不好，领导干部就会更多地注意他的弱点，甚至把他的优点误认为缺点，由此可见，“先入为主”容易使领导干部在选拔人才时，为表面现象所迷惑，而出现偏差，因此，领导干部必须正确对待“先入为主”观念，不能仅停留在第一印象上，而应进一步作深入全面的了解，不断修正或深化第一印象，不应因其一时表现否定一贯表现，以形成对所选、所用人才较正确的认识。
2“一俊遮丑”的影响。这是指某人的近期表现，在领导干部头脑中占据优势，从而改变对该人的一贯看法。在领导工作中，注意下属的近期表现是对的，但要防止因此引起的“一俊遮百丑”或“近过掩前功”的偏向。如某人表现一贯不好，突然做了一件好事，领导就刮目相看，似乎比先进还先进；某人一贯表现好，突然工作中出了某种差错，就另眼相待。因此，对人的评价要“慎始”，不要凭第一印象就急于下结论。从心理学上分析，情感不稳定、不持久者易受“一俊遮百丑”的影响；情绪稳定、持久性强的人，则易受“先入为主”所左右。因此，领导干部应根据自己的性格特点，有所侧重地防范上述两种效应的消极影响，用历史的、发展的和全面的观点来选人用人。
3“旧有成见”的影响。这是指在过去的知觉、认识的基础上，对某人产生难以改变的固定的看法。成见使得领导干部戴着有色眼镜去看人和事。领导干部一旦对某人产生消极成见，就会对该人持否定的态度，不愿加以选用。即使某人很有才华，若领导干部对他有成见，宁可使工作受损失，也决不重用他。领导干部要避免成见效应的干扰，就必须坚持实事求是的原则，对自己看不惯的人才，要一分为二，多注意他们的长处和积极面，这有助于排除成见效应的消极影响。
4“月光效应”的影响。月亮本身并不发光，但可以借助太阳而发出柔和的光辉，使人感到它很可爱，从而产生众首仰望的效应。在选拔人才中，也有类似现象。比如某人本非“千里马”，但由于他与某位领导干部是亲戚、朋友或老同事，而得到领导干部的举荐，马上身价倍增，跻身于领导行列。虽说“举贤不避亲”，但是所选的人必须是“贤才”，领导干部应考察其德、才、能、勤、绩的优劣而决定是否任用，而不应为月光效应所左右。
四是要坚决杜绝提拔“带病”干部。俗话说，“是骡子是马，拉出来遛遛”。同样，干部有没有“问题”，会不会“带病”，自觉地接受一下纪检监察的检验当然重要，但是仅有这一道关口，还不能保证其绝对“健康”，必须打好组合拳，要综合运用初始提名、组织考察、群众监督、纪检审查等手段，对其进行全身“检查”、全方位“体检”，确保其“身强心健”，真正使那些政治上过硬、发展上有本事、群众信得过的干部走上领导岗位。要坚持把政治标准放在首位，全面贯彻德才兼备原则，是防止干部“带病”上岗的关键举措。要坚决防止把好人主义的不良风气带入考察中去，防止为了“有个交代”、“落个好人”，就不实事求是地反映考察中发现的问题。要坚决杜绝把形式主义的不良风气带入考察中去，防止考察过程走马观花、蜻蜓点水，考察材料千人一面、千篇一律，考察结果敷衍了事。要坚决制止“在少数人中选人、由少数人选人”的现象发生，对那些在选拔任用各个环节上发现的“带病者”，及时亮“红灯”，举“黄牌”，力争不让一个“带病者”蒙混过关。要严格实行考察工作责任制和失察失误追究制，对由于考察失真失实造成严重后果和恶劣影响的要严肃处理。二、在工作中锻炼成长——各级政府干部素质和能力建设的着力点实践是第一位的，只能通过实践才能学到本领。各级政府干部只有立足于本职工作，在工作中不断学习，在学习中不断创新，才能切实提高自身解决实际问题的能力。但是，当前一些地方政府过于重视干部教育培训，忽视了干部在工作中的锻炼成长，导致一些干部解决实际问题的能力提高不快。事实上，从很大程度上说，干部在工作中的锻炼成长要比通过干部教育培训提高素质能力重要得多。
（一）各级政府要创造良好的工作条件提高干部的素质和能力
地处豫北的河南省鹤壁市，从2003年开始实施大学生村官计划，截至2006年初，共选拔了三批共1018名大学生村官，只有8人因考入行政事业单位或外出另谋职业而退出，另有17人因不能适应农村工作、不被群众认可而被淘汰。大学生村官的人员稳定率达到975％，流动性很小，有些人干脆已经在农村盖房安家。同样是条件较差的农村，鹤壁市为什么能留住这些大学生村官？究其原因，主要是他们善于不断总结，摸索出了“一联三帮”等帮扶办法。县区领导每人联系一名“大学生村官”，对大学生村官在工作上帮扶，资金上倾斜，思想上帮教，支持他们创办致富项目，帮助他们解决工作中遇到的困难和问题，发挥他们在带领群众共同致富方面的示范作用，为他们创造尽可能好的创业环境，以达到事业留人的目的。
因此，为了建设高素质的干部队伍，就必须积极采取“三个留人”，即用事业留人、用感情留人、也用适当的待遇留人的措施。所谓用事业留人，就是在政府工作中吸引和聚积人才，为各种人才提供施展才华的舞台，激励他们为党和人民的事业尽心尽责，建功立业。所谓用感情留人，就是对人才要有深厚的感情，帮助他们营造一个积极向上、团结和谐的人际关系和工作环境。所谓用适当的待遇留人，就是要在政策允许的范围内，尽可能地为人才创造良好的工作和生活条件，使人才无后顾之忧。当前，落实“三个留人”的要求，很重要的就是要在对人才严格教育、管理、监督的前提下，在政策允许的范围内，尽可能地提高各级政府干部的生活待遇，帮助他们解决个人和家庭存在的实际困难，努力改善他们的工作生活条件，使他们能够全身心地投入到工作中去。此外，要采取严格管理、“压担子”等方式，使各级政府干部特别是青年干部在工作中得到很好的锻炼；要加强各级政府干部特别是领导干部的交流和挂职锻炼的力度，使他们在不同岗位上经受工作的磨炼，以更快地提高解决实际问题的能力。
（二）各级政府干部要在工作中提高解决实际问题的能力
所谓干部解决实际问题的能力，就是结合政府工作的愿景、战略和干部岗位职能，运用观念、规则、工作程序方法等对客观问题进行分析并提出解决方案的能力。干部解决实际问题的能力决定了其工作绩效的高低。那些有很强的解决实际问题能力的人往往能够创造卓越的业绩，而那些欠缺这一能力的人则刚好相反。政府工作的种类繁多，在有限的时间内完成多大的工作量完全取决于其解决实际问题的能力。良好的解决实际问题的能力是当问题接踵而来而且复杂度不断升高时，能够系统地找出问题的成因，对症下药，以最有效率的方式解决问题。各级政府干部要在工作中提高自身解决实际问题的能力，就必须做好以下几个方面：
1主动承担责任。“干部干部，先干一步”。各级政府干部提高自己解决实际问题能力的秘诀是，尽量多地承担工作并真正投入其中，坚持不懈，迫使自己的能力得以提高。只有这样，才能更好地发挥干部的领导带头作用。
2尽力做好每一件事。一个人无论从事何种职业，都应该尽心尽责，尽自己的最大努力做好工作，这样才能使自己的能力取得不断的进步。这不仅是工作的原则，也是人生的原则。各级政府干部如果能全身心投入工作，忘我工作，就一定会取得成就，并在成就中提升自己的能力。要在工作中下工夫把知识学好，把问题弄懂，把业务学精，成为本部门、本单位中的行家里手。对于各级领导干部来说，懂得如何做好一件事，比对什么事都懂一点皮毛，但什么事都做不好要强得多。而做事情不能善始善终的干部，意志不坚定，不尽心尽责，这种干部永远不可能达到自己所要追求的理想目标。做事一丝不苟能够迅速培养干部严谨的品格，获得解决实际问题的能力。因此，各级政府干部无论做任何事，一定要尽全力，因为它决定日后事业上的成败。一个干部一旦领悟了全力以赴地工作、处处以尽职尽责的态度工作，即使从事最平庸的职业也会获得个人荣誉的道理，就会自觉做生活中的有心人，那么，这样的干部也一定会成为政府工作中的强者。
3客观地审视自己并加以完善。各级政府干部要想使自己解决实际问题的能力得到提高，就必须首先正视自己的工作。比如，对照自己的工作做一番客观审视，观察一下哪方面工作做得还不错，哪方面工作值得注意。一定要注意总结经验教训，在需要改进的地方进行自我完善。有发展前途的干部是那些了解自己的工作并能够正视自己的工作、不断修正完善的人。具有这样意识的干部才能在工作中步步提高，并在能力提高的过程中获得提拔重用。
4制定工作目标激励自己。一名解决实际问题能力很强的干部，总是密切关注政府工作的方向，着眼于未来，确定目标。并且为了实现这个大目标为自己设定若干个小目标，并启发自己为了这个目标而努力。干部工作中有目标，自然会朝着这个方向努力。每一个人在潜意识里都会有自我实现的愿望，干部为自己树立一个工作目标是发挥自己潜能、提升自己工作能力的重要途径。三、干部教育培训——各级政府干部素质和能力建设的重要途径干部教育培训工作是提高干部素质和能力的一项基础性工作。干部思想政治素质的提高、实践经验的总结提炼、实际工作能力的增强、全面素质的提升,都离不开干部教育培训工作。当前，只有全面加强干部教育培训工作，不断提高干部整体素质和为人民服务的水平，努力造就一支政治坚定、业务精湛、作风过硬、人民满意的干部队伍，才能为深入贯彻落实科学发展观、全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会提供重要的政治保证、组织保证和人才保证。
我们党和政府历来高度重视干部教育培训工作，每到关键的历史时期，总是把干部教育培训作为一项战略性、基础性工作来抓，有力地促进了干部队伍素质和能力的提高，为党和政府工作作出了巨大贡献。根据《2006—2010年全国干部教育培训规划》的要求，从2008年开始，我国将启动新一轮大规模培训干部、大幅度提高干部素质的工作。这充分显示了中央全面培训干部，大力提高干部素质和能力的坚定决心，是一项完全正确的决定。这意味着有关部门要投入大量的人力、物力和财力，才能完成中央部署的这项宏大的培训工作。如何使投入的人力、物力和财力真正用有所值，不但要看是否能在规定的时间内将全国县处级以上干部轮训一遍，而且还要看能否达到大幅度提高干部素质的总体培训效果。
应当说，经过多年来我国干部教育培训的实践探索和理论研究，已积累了丰富的干部培训教学经验，逐步形成了以党校、行政学院以及中国浦东干部学院、井冈山干部学院和延安干部学院等为主体、比较健全的干部教育培训网络，颁布实施了《公务员法》、《干部教育培训工作条例(试行)》(以下简称《干部教育条例》)等一系列干部教育培训法律法规，为新一轮大规模培训干部、大幅度提高干部素质工作提供了重要保障。
但是，当前干部教育培训仍然存在着迫切需要我们解决的两个方面的问题：一是有的干部培训积极性不高、学风不正。比如，有的干部缺乏培训学习的兴趣和热情，陷于具体事务或不必要的应酬，静不下心来读书学习，甚至在参加专题培训时，还让别人代写学习笔记和论文；有的干部认为不参加培训照样能够干好工作，以干代学，凭经验办事；有的干部培训学习不刻苦、不钻研，敷衍了事，浅尝辄止，满足于一知半解，断章取义、各取所需；有的干部理论与实践脱节，不去用或者不会用科学理论解决面临的实际问题；有的干部把培训当作装点门面，摆样子，做表面文章，甚至言行不一，说一套做一套，更有甚者在参加培训期间，一边在进行所谓“学理论”，一边却做着违法乱纪的事；等等。这个方面的问题，一直困扰着各级组织（人事）部门和教育培训机构。二是有的地方干部教育培训实效性不高。比如，在培训内容方面，有的照本宣科，空洞无物，官话套话一大堆；有的陈旧落后，创新性不足，启发性不高；有的脱离实际，空谈理论，实践运用价值太少，还不如参训干部自己解决实际问题的方法有效；有的言必称“希腊”，没有把世界先进的经验和好的做法借鉴过来，反而脱离国情，人云亦云，个别甚至崇洋媚外，自由化思想严重等。再如，在培训教学方面，有的分级分类不科学，呈现无序和盲从状态；有的只注重培训的数量和效益，忽视培训质量；有的不看培训对象的特点，千人一面，同念一本经；有的采用单方面“灌输式”教学，培训主客体关系倒置等。这使得有的干部满怀学习热情参训而来，却感到“不解渴”，极个别甚至学无所获，失望而归。
上述两个方面的问题虽然分别发生在少数干部身上和某个干部教育培训工作的环节中，但是，却往往因此影响了干部素质和能力的提高，甚至使干部教育培训的规模、质量和效益与经济社会发展对干部数量结构和素质要求不相称。如不及时采取措施，充分调动干部培训的积极性，培养良好的学风，并确保干部在教育培训中真正学有所成，研有所得，势必会影响下一轮大幅度提高干部素质的总体培训效果，也将会在不同程度上浪费人力、物力和财力。
从根本上讲，有的干部培训积极性不高、学风不正的原因在于缺乏学习的内在动力。过去，我们对于干部教育培训实际效果的考核没有以法的形式规定下来，干部学与不学一个样，学好学坏一个样，学习培训缺乏内在动力。2006年颁布实施的《干部教育条例》规定，组织(人事)部门在干部年度考核、任用考察时，应将干部接受教育培训情况作为一项重要内容。这是中央高度重视干部教育培训的又一重大举措。从实施情况看，大部分地方已经开始执行此规定，并取得了很大成效。但是，令人遗憾的是，也有少数地方只把干部接受教育培训情况作为干部考核的“软指标”，认为只要培训的干部按时学习就行，至于干部学好学坏、培训的效果则不管不问。更为严重的是，还有极个别地方仍然我行我素，把干部教育培训当作可有可无的事情。干部培训积极性不高、学风不正的现象依然存在。究其原因，根本在于《干部教育条例》没有提出具体的干部教育培训考核指标，更没有提出违反此规定的具体惩戒措施。为此，必须采取以下几个方面措施：一是有关部门应抓紧研究制定干部教育培训考核指标及违反规定的具体惩戒措施；二是要在试行干部教育培训考核指标及违反规定的具体惩戒措施的基础上，认真总结经验，并不断加以完善；三是要在制定《干部教育培训工作条例》正式法规时，及时写入科学的干部教育培训考核指标以及违反规定的具体惩戒措施。
从实际情况看，有的地方干部教育培训实效性不高的内在原因，根本在于没有满足干部个性化、差异化的培训需求。在精细化管理时代，各级干部要从容应对复杂多变的形势，完成党委、政府部署的各项工作任务，必须全面提高素质和能力。但是，各级干部的素质和能力千差万别：有的业务能力很强，但道德素质不高，心中装着小九九，为一己私利，处事不公甚至背信弃义；有的品德很好，但专业知识不多，业务能力平平，不能胜任本职工作，甚至在工作中出现重大错误；有的工作经验丰富，但却官僚主义严重，弄虚作假，虚报浮夸；有的工作效率高，但却作风粗暴，方法简单，一叶障目；有的政绩突出，但却享乐主义、拜金主义严重，挥霍浪费甚至贪污受贿；等等。这必然要求干部教育培训既要符合党和国家工作大局的需要，符合干部岗位职责的要求，也要符合干部个性化、差异化的培训需求。因此，要根据《干部教育条例》的要求，按照缺什么、补什么，学什么、教什么和灵活机动的原则，为参训干部量身定做科学的个性化培训方案。在这方面，各级教育培训机构已做了大量探索，并取得了一定成效。比如，通过对学员培训需求调研，设置几十个甚至上百个专题课程，让学员根据自身需要，自选培训等。但是，也有一些干部教育培训机构对此认识不足，探索不够，实施办法不多。为此，要着力加强对干部个性化的研究，加大干部培训跟踪调研力度，准确把握每一个干部的学习需求，并建立干部个性化培训档案，为干部培训提供个性化指导；要根据形势的变化，按照党和政府中心工作对干部素质和能力提出的要求，不断创新培训内容，丰富培训教材和培训课程，切实满足干部个性化、差异化的培训需求；要采取考试、现场考察、评估等方式，加强对干部培训成绩的考核，切实提高培训效果；等等。总之，要坚持按需施教的培训方针，通过科学制定并认真实施个性化的干部教育培训方案，在大规模培训干部中有针对性地全面提高每一个干部的素质和能力，最终达到大幅度提高干部素质的目的，以确保党和政府的重大方针政策和中心任务得以切实贯彻落实。
政府行政文化主要是指各级政府干部在行政活动中表现出来的影响甚至决定其行为的态度、信仰、感情和价值观，以及人们所遵循的行政方式和行政习惯等，具体包括一系列行政观念、行政意识、行政思想、行政理想、行政道德、行政心理、行政规则、行政价值、行政传统、行政环境等。政府行政文化是在社会文化的基础上，在具体的行政活动中通过长期创造、延续、传承形成的，是一个长期而缓慢的过程，一旦形成则具有不少相对稳定的特性。不同的社会文化背景、不同的行政活动，培育出不同的政府行政文化。神权政治时代的行政文化是迷信的、神秘的，封建专制时代的行政文化是尚权威、重服从，资产阶级革命时代的行政文化是讲人权、尚实效、重法治，社会主义民主政治时代的行政文化则重科学、为民众、尚服务。政府行政文化又往往因不同的国度和民族形成不同的模式和色彩，德国的政府行政文化表现为重法、守纪、严正、整齐的特色，英国的政府行政文化则有尚典、守旧、泥古、重名的色彩。
第六章 政府行政文化建设
—提高政府执行力的源泉
各级政府干部都生活在一定的政府行政文化环境之中，无时无刻不在受到其教化。由此看来，政府行政文化影响着各级政府干部的思想、情感、价值观等，制约着他们在现实工作中的行为选择。它具有如下四种主要功能：
一是导向功能。政府行政文化作为一种共同的价值观，直接影响着政府行政目标的确立，同时政府行政文化还能使行政人员、行政组织内部的各种力量在共同价值观的指导下，引导到一个共同的目标。
二是约束功能。政府行政文化一方面通过将共同价值观向各级政府干部个人价值观内化，使各级政府在理念上确定一种内在的、自我控制的行为标准，以看不见的形式操纵着各级政府的活动，规范、指导、约束着各级政府干部的行为。另一方面，受强有力政府行政文化影响和熏陶的干部，能够自觉地约束个人的行为，使自己的思想、感情和行为与各级政府保持相同的取向。
三是整合功能。各级政府干部坚守的价值观和信念表现出强烈的感染力。当一个新的成员加入这个整体时，通过耳濡目染，就会自觉地接受各级政府的宗旨和信念，在潜移默化中为其所同化，从而自然而然地融合到各级政府中。
四是衍射功能。重塑政府行政文化可以通过干部与外界的交往，把优良作风、良好的精神面貌辐射到整个社会，对全社会的精神文明建设和社会风气的根本好转产生积极的影响和促进作用。由此可见，政府行政文化作为行政体系的思维模式、目标导向、约束机制和整合衍射工具，在整个政府行政管理过程中潜移默化地渗透到各级政府及其干部的具体行政观念、行政行为和行政管理体制等行政活动中，并延伸到社会领域，发挥着“统摄”的作用。
新中国成立后，中国政府开始了行政现代化的进程。特别是改革开放以来，行政文化建设取得了巨大的进步。但是，政府行政文化毕竟是在社会文化的基础上形成的，必然受到社会文化的制约和影响，其积淀性和持久性难以在短期内消除。曾以璀璨而闻名于世的中国古代行政文化其精华与糟粕并存，既有统一性、严密性和实用性特点，又有专制性、封闭性和保守性特点，使中国现代行政文化在继承古代文化优秀传统的同时，不可避免地受到封建行政文化的消极影响，形成了一个复杂的矛盾体。一方面，它主要以廉洁、高效、法治、服务等现代精神，规范引导着各级政府及其干部，另一方面，有的地方政府或者各级政府有的方面又以集权、封闭、保守、官僚主义等压抑行政活动（见第一、二章）。政府行政文化中的这些消极因素常常使有的地方政府行政决策活动迟缓，背离科学。有的地方政府行政管理体制结构不合理，行政机构臃肿。有的地方政府行政人员缺乏责任感，行政执行推诿，官僚主义盛行，致使行政效率低下等，不适应全球行政管理现代化发展的需要。
因此，必须积极吸收借鉴中外各国历史上一切优秀的行政思想，大胆解放思想，坚持实事求是，确保不断与时俱进、开拓创新，使整个行政思想朝着更加廉洁、精简高效、法治、服务等现代化方向健康可持续发展。
一、行政理念创新——政府行政精神文化建设
政府行政精神文化建设，即政府行政理念创新是政府行政文化建设的最高目标和核心内容。目前，我国政府已形成了廉洁、精简、高效、法治、服务等现代行政精神以及有中国特色的行政观，即以为人民服务为核心，顾全大局、忠于职守、诚实守信、公道正派、无私奉献的行政道德观，心为民所想、情为民所系、权为民所用、利为民所谋的行政权力观，相信群众、依靠群众、关心群众、服务群众的行政群众观，求真务实、开拓创新、雷厉风行、讲求实效的行政效率观。但是，当前最大的问题是各级政府干部并没有完全把这些现代先进行政理念运用于工作之中。因此，必须采取切实措施，加以解决。
（一）要牢固树立和落实科学的发展观和正确的政绩观
科学发展观和正确的政绩观是决定各级政府干部能否很好地执行中央决策和上级命令的关键。树立和落实科学发展观和正确的政绩观是各级政府干部妥善应对我国经济社会发展关键时期可能遇到的各种风险和挑战的正确选择，也是提高各级政府执行力的迫切需要。
党的十六届三中全会提出，“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”，这是党中央首次明确提出关于科学发展观的概念。胡锦涛总书记对科学发展观的实质内涵作了明确的阐述。胡总书记指出，“坚持以人为本，全面、协调、可持续的发展观，是我们以邓小平理论和‘三个代表’重要思想为指导，从新世纪新阶段党和国家事业发展全局出发提出的重大战略思想。坚持以人为本，就是要以实现人的全面发展为目标，从人民群众的根本利益出发谋发展、促发展，不断满足人民群众日益增长的物质文化需要，切实保障人民群众的经济、政治和文化权益，让发展的成果惠及全体人民。全面发展，就是要以经济建设为中心，全面推进经济、政治、文化建设，实现经济发展和社会全面进步。协调发展，就是要统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放，推进生产力和生产关系、经济基础和上层建筑相协调，推进经济、政治、文化建设的各个环节、各个方面相协调。可持续发展，就是要促进人与自然的和谐，实现经济发展和人口、资源、环境相协调，坚持走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，保证一代接一代地永续发展。”（胡锦涛，2004年3月10日在中央人口资源环境工作座谈会上的讲话）树立和落实科学发展观是实现我国经济社会又好又快发展的必然要求。比如，近年来，广西大力发展沼气建设为广大农村带来了生态建设和循环经济的巨大效益，有力地推动了新农村建设。据统计，到2006年底止，广西已累计建成户用沼气池293万座，沼气池入户率达36%，成为全国沼气池入户率最高的省区。广西建成的这些沼气池正常运转，每年可为293万农户提供优质燃料1172亿立方米，能源开发量折合标煤8368万吨，可节约薪柴586万吨，保护森林面积4883万公顷；同时，每年还可提供8042万吨沼液沼渣优质有机肥料，为农民增收节支约5274亿元，全区已有1288万多农民直接受益。
长期以来，在单纯GDP主义的误导下，我国的改革开放在取得巨大成就的同时，也产生了一些不可轻视的问题。比如，近年来，一方面水、能源等重要资源非常紧张，另一方面消耗过高、资源浪费的现象又十分突出。再如，近年来，由于各种利益分配的盲目性，一些决策者在生产经营活动中背离客观实际，违背科学发展观，靠侥幸追求生产目标而忽视以人为本、安全生产的现象十分严重，导致安全事故频频发生。据统计，我国每年发生近100万起安全事故，死亡10多万人，伤残70多万人，如果加上职业危害的话，每年就有近100万个家庭因为安全生产事故遭遇了不幸。和国际相比，我国1亿元GDP死亡1人，是美国的20倍；1万居民里死亡1人，是美国的26倍。每年因事故造成的经济损失高达2500亿元，占了GDP的2%。这些问题严重背离了社会综合协调发展的价值和目标，如果不能够很好地解决这些发展过程中的问题，不仅将会挫伤社会公众的改革开放热情，也会影响改革开放的深入进行。而究其根本原因，无不是违背科学规律造成的。
为此，各级政府干部特别是领导干部一定要贯彻落实好科学发展观，在领导和管理经济社会工作中，做到把握全局，搞好统筹兼顾，协调好各方面利益关系，调动一切积极因素。要更新发展观念，加强学习，从理论和实践的结合上，全面系统地把握科学发展观的精神实质、主要内涵和基本要求，增强运用科学发展观推进经济社会发展的自觉性和坚定性。要创新体制机制，统筹考虑，全面把握国家促进经济增长、增加就业、稳定物价和国际收支平衡这四大宏观调控目标，根据实际情况，把握好宏观调控的方向、重点和力度。要抓紧研究制定统筹兼顾的政策和规划，合理调整与完善相关政策措施，包括从财政、税收、投资、分配等方面采取有利于促进经济社会全面、协调、可持续发展的政策措施，加强与落实科学发展观相适应的体制、制度、机制和法制建设。比如2007年下半年开始的全省领导班子换届中，节能减排成为干部绩效考评的一项主要内容。并且政府开始逐步实行节能减排问责制，同时公开节能减排信息实施社会监督制度化。
所谓正确的政绩观，说到底就是以人民群众为根本，一切为了人民，一切依靠人民；就是权为民所用，情为民所系，利为民所谋；就是要多为群众排忧解难，多干得民心、暖民心的事，多解决群众迫切需要解决的问题，真正做到以人为本。正确的政绩观是各级政府干部做好本职工作的基本前提，是与科学发展观一脉相承的。只有树立了为人民服务的正确政绩观，才能更好地贯彻和落实科学发展观。但当前，一些政府干部把政绩仅仅作为谋取个人利益的筹码，为一己私利，急功近利，不惜劳民伤财。有的虽然一时取得了微薄成绩，却损害了长远发展；有的虽然在局部获利，却损害了全局利益。有的沉迷于“数字政绩观”之中，一味追求GDP；有的陶醉于“工程政绩观”之中，大搞“形象工程”和“政绩工程”。
陕西宁陕县广货街镇民政干部谌太林为迎接上级卫生检查，将镇上一名流浪人员用车拉到荒郊野外遗弃。在海拔1400多米高的秦岭山上，该青年乞丐最终死亡。谌太林先以涉嫌玩忽职守罪被刑拘，后又因家庭困难等原因被取保候审。如果说流浪者之死，谌太林难辞其咎，那么，流浪者之死最根本的原因则是错误的政绩观。目前少数一味追求政绩成瘾的干部不计后果地追求城市的光鲜、数据的漂亮，导致在迎接上级检查时不惜穷尽一切手段“造美遮丑”，将对自认为或上级可能认为不好、不雅、落后的、于己不利的人和物遮蔽起来。在这种官场“遮学”潜规则的指引下，乞丐、流浪者、进城务工者、穿着不雅者、小摊小贩甚至外来人口也可能成为被遮蔽或驱赶的对象；粉刷沿街老房子外墙、沿街建筑大洗脸、房前屋后拔庄稼、“遮羞墙”等新闻也时有出现。
为此，要用全面的、实践的、群众的观点看待政绩。所谓用全面的观点看政绩，就是既要看经济指标，又要看社会指标、人文指标和环境指标；既要看城市变化，又要看农村发展；既要看当前的发展，又要看发展的可持续性；既要看经济总量增长，又要看人民群众得到的实惠；既要看经济发展，又要看社会稳定；既要看“显绩”，又要看“潜绩”；既要看主观努力，也要看客观条件。所谓用实践的观点看政绩，就是重实干、办实事、求实效，各项政绩应该经得起实践检验和历史检验。所谓用群众的观点看政绩，就是倾听群众呼声，把实现人民群众的利益作为追求政绩的根本出发点和归宿。各级政府干部作为人民的公仆，必须以长远的战略眼光追求和创造政绩，用科学发展观正确估价政绩。要讲成本、重质量、求效益，正确处理好发展的速度和效益的关系，处理好群体与个体、全局与局部的关系，始终追求得到广大群众认可的政绩，没有“副作用”和“后遗症”的政绩。
（二）要进一步增强“忧患意识”、“公仆意识”、“节俭意识”
（三）要着力提高政府公信力
（四）要剔除我国古代行政文化的糟粕
（五）要学习借鉴西方先进的政府行政文化理念
二、反腐倡“廉”——政府行政环境文化建设
（一）建设“廉”洁政府
（二）建设“廉”价政府或节约型政府
三、政风建设——政府行政形象文化建设
形象文化是政府行政文化的外在表现，是政府行政系统整体与个体、外形与内质、政治与业务、执法与服务等方面的总体展现。建设政府行政形象文化，最重要的就是要加强政风建设，养成科学、民主、严谨的工作作风和生活作风。
各级政府干部要加强政风建设，必须认真学习贯彻2007年1月9日胡锦涛总书记在中纪委第七次全体会议上的重要讲话精神，大力倡导以下八个方面的良好风气。
（一）要勤奋好学、学以致用
（二）要心系群众、服务人民
（三）要真抓实干、务求实效
（四）要艰苦奋斗、勤俭节约
（五）要顾全大局、令行禁止
（六）要发扬民主、团结共事
（七）要秉公用权、廉洁从政
（八）要生活正派、情趣健康